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“一帶一路”所取得的成果舉世矚目。無論在國內(nèi)還是在國外，無論是在學(xué)術(shù)界還是在政府決策層面，圍繞“一帶一路”的許多重大理論問題遠(yuǎn)未取得共識。毫無疑問，這將阻礙“一帶一路”的順利實施。為此，我們將對“一帶一路”建設(shè)中最基礎(chǔ)的理論問題進行梳理討論：“一帶一路”是什么，“一帶一路”要做什么，“一帶一路”怎么做。同時，這些問題也是我們必須向國際社會講清楚的。
“一帶一路”當(dāng)前面臨的突出問題
“一帶一路”是一個涉及多學(xué)科、多領(lǐng)域的新生事物，學(xué)界、政界、商界乃至公眾對此存在認(rèn)識上的分歧是很自然的。未來的實踐過程中還會不斷涌現(xiàn)新問題，這就需要我們“邊干邊學(xué)”，“摸著石頭過河”。但是，針對“一帶一路”最基本的問題必須在國內(nèi)外盡快地取得共識，否則未來的實施過程將會使我們付出不必要的代價。目前，圍繞“一帶一路”基本問題存在的認(rèn)知分歧與偏差大致可分為四類：
1，在國內(nèi)學(xué)術(shù)界，存在對“一帶一路”的界定的“泛化”和“虛化”。
由于“一帶一路”涉及的領(lǐng)域很廣，不同領(lǐng)域的學(xué)者把本領(lǐng)域中國需要解決的問題都賦予它。以“一帶一路”的定位和目標(biāo)為例，至少存在十幾類目標(biāo)：轉(zhuǎn)移過剩產(chǎn)能或推動國際產(chǎn)能合作；推動中國企業(yè)“走出去”；為中國企業(yè)開拓海外市場；獲取沿途國家的能源或資源；推動人民幣國際化；實施對外開放，尤其是中西部內(nèi)陸地區(qū)的對外開放；推行經(jīng)濟外交戰(zhàn)略；服務(wù)于中國的周邊戰(zhàn)略或全球戰(zhàn)略；服務(wù)于中國的西部安全；服務(wù)于中國政治經(jīng)濟地緣戰(zhàn)略的重構(gòu)；應(yīng)對美國的“亞太再平衡”戰(zhàn)略；向世界推廣中國模式；推動中國參與全球治理并擴大在全球治理中的話語權(quán)；構(gòu)建人文交流的橋梁；推動中華民族復(fù)興的地緣大戰(zhàn)略，等等。
當(dāng)然，這還遠(yuǎn)非所有目標(biāo)的清單。姑且不論“一帶一路”是否具有能力承載如此多的目標(biāo)，把中國如此多的目標(biāo)都賦予“一帶一路”本身就會給外部世界帶來恐慌。國際上一種常見的質(zhì)疑是，既然這些目標(biāo)都是中國所希望達到的，我們有什么義務(wù)參與其中并予以配合？縱觀世界大國推出的區(qū)域或國際戰(zhàn)略，找不出這樣的例子，把如此多的國內(nèi)目標(biāo)賦予其中。當(dāng)然，我們并不否認(rèn)這些目標(biāo)的合理性，把這些目標(biāo)與“一帶一路”聯(lián)系起來本身并無不妥之處，問題的關(guān)鍵在于是否應(yīng)該把他們列為“一帶一路”的戰(zhàn)略目標(biāo)。
2，“一帶一路”與地方政府的機會主義行為。
截止到2014年底地方政府召開的“兩會”，也就是“一帶一路”倡議正式提出一年后，全國所有的省市自治區(qū)都正式把對接或融入“一帶一路”寫入其發(fā)展規(guī)劃。這本身是一個積極的信號，表明地方政府決策部門對“一帶一路”的認(rèn)同和參與意愿。但我們也看到，許多地方政府主要是借“一帶一路”平臺規(guī)劃大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資項目，并且這些投資項目本身具有高度的雷同性。
與此同時，許多地區(qū)通過發(fā)掘歷史上不同朝代、多種多樣的“絲綢之路”，爭當(dāng)“一帶一路”的“核心城市”、“核心區(qū)域”，其目的是希望獲得中央政府的優(yōu)惠政策。實際上，許多地方政府把“一帶一路”看成是向中央政府索取投資項目和優(yōu)惠政策的機遇。在2015年發(fā)布的《“一帶一路”白皮書》中，中央對這種熱潮進行了及時的降溫，沒有確定哪些城市屬于“核心城市”（只明確了新疆作為絲綢之路的核心區(qū)，福建作為海上絲綢之路的核心區(qū)）。近年來，這種現(xiàn)象有所遏制，但許多地方政府決策者對“一帶一路”的認(rèn)識誤區(qū)和機會主義行為并沒有完全消除。
3，沿途部分國家政府把“一帶一路”理解為中國的對外援助項目，在參與“一帶一路”合作項目中出現(xiàn)“等靠要”心態(tài)和向中方“索取高價”現(xiàn)象。
由于中國學(xué)術(shù)界把“一帶一路”賦予了過多的中國目標(biāo)，致使沿途一些國家把它看成是中國為實現(xiàn)自己的大國目標(biāo)而推出的對外援助項目。這和國內(nèi)地方政府的投機主義行為很相像。比如，某些國家在“一帶一路”合作項目中，要求中方提供能夠體現(xiàn)雙邊友誼的優(yōu)惠利率；拒絕為大型基礎(chǔ)設(shè)施項目的債務(wù)融資提供政府擔(dān)保；提出突破企業(yè)投資盈虧線的商業(yè)條款，等等。其結(jié)果，一些投資項目不得不被迫暫停。
4，某些沿途國家，尤其是一些區(qū)域外大國質(zhì)疑中國推進“一帶一路”的戰(zhàn)略動機。
這些國家的學(xué)者或官員對“一帶一路”戰(zhàn)略動機的質(zhì)疑一方面源于中方學(xué)者、媒體對其表述的混亂；另一方面源于對中國的敵視和對中國和平崛起的不信任。這種質(zhì)疑主要表現(xiàn)為以下幾種類型：其一，“中國版馬歇爾計劃”。戰(zhàn)后，美國為確立其全球霸主地位實施馬歇爾計劃，對歐洲盟國進行了大規(guī)模的經(jīng)濟援助。他們把“一帶一路”類比為馬歇爾計劃，其結(jié)論必然是中國也要借此構(gòu)建其霸主地位。其二，“新殖民主義”。西方學(xué)者把中國通過“一帶一路”建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，開辟市場，
化解過剩產(chǎn)能，獲取能源資源看成是“隱含的動機”，從而把“新殖民主義”與“一帶一路”掛起鉤來。其三，恢復(fù)朝貢體系。美國海軍戰(zhàn)爭學(xué)院的中國問題專家霍姆斯明確指出，中國通過“一帶一路”向鄰國施展經(jīng)濟恩惠，以換取他們政治上的順從。這是歷史上中國王朝的常見做法。正是因為這種猜疑決定了他們對“一帶一路”以及相關(guān)的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行持有敵視態(tài)度。
“一帶一路”怎么做？
伴隨2015年中國政府發(fā)布《“一帶一路”白皮書》，“一帶一路”已經(jīng)從理念步入實施階段，討論“如何做”問題迫在眉睫。不過，要從不足兩年的實踐中總結(jié)出經(jīng)驗為時尚早。同時，鑒于“一帶一路”本身是一個有別于現(xiàn)有區(qū)域經(jīng)濟一體化的新型區(qū)域經(jīng)濟合作機制，我們很難復(fù)制其它國家和地區(qū)成功的建設(shè)經(jīng)驗。因此，在這里我們僅就理論層面上需要注意的一些原則問題做一簡要分析。
1，協(xié)調(diào)政府與市場的關(guān)系。
“一帶一路”是中國政府倡導(dǎo)的一項重大國際戰(zhàn)略，政府無疑發(fā)揮著引領(lǐng)者的作用。沒有政府的引領(lǐng)，“一帶一路”將失去發(fā)展方向，在起步階段這一點尤為重要。理論上，政府發(fā)揮的功能至少有以下方面：首先是宣傳“一帶一路”的理念，消除國內(nèi)外對其認(rèn)識上的誤解和猜疑。實踐證明，這并非一件容易的事情。其次是構(gòu)建中國與沿途國家之間的合作機制。
多元化合作機制是“一帶一路”的突出特征，構(gòu)建什么樣的合作機制需要政府間的協(xié)商決定，并在很大程度上呈現(xiàn)出“一國一策”格局。再次是組建政府融資機構(gòu)。作為經(jīng)濟外交的平臺，“一帶一路”建設(shè)不可能完全依賴市場融資；同時，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心的互聯(lián)互通融資也不是純粹的市場化金融機構(gòu)能夠完全承擔(dān)的。目前，在這方面最有爭議的是亞投行與“一帶一路”的關(guān)系。許多人把亞投行看成是中國政府為實施“一帶一路”而組建的金融機構(gòu)。
事實上，從2015年3月英國及一大批發(fā)達國家加入亞投行起，它已經(jīng)成為一個獨立的國際金融機構(gòu)，不會按照中國政府的意志服務(wù)于“一帶一路”。最后，也是最重要、最困難的任務(wù)，政府如何引導(dǎo)企業(yè)在保障投資收益的前提下服務(wù)于國家的戰(zhàn)略目標(biāo)。無論是民營企業(yè)還是國有企業(yè)都沒有義務(wù)以犧牲自身的投資收益服務(wù)于國家的戰(zhàn)略目標(biāo)。如何構(gòu)建能夠兼顧政府與企業(yè)利益的運行機制是保證義利觀得以貫徹的必要條件，也是“一帶一路”最終能否取得成功的前提。
“一帶一路”不是一種對外援助項目，而是一種新型的區(qū)域經(jīng)濟合作機制。既然是國際經(jīng)濟合作，它就必然需要以市場為基礎(chǔ)，以企業(yè)為主體。否則，“一帶一路”將不可持續(xù)。在起步階段，我們看到大型國有企業(yè)成為“一帶一路”建設(shè)的主力，但并不意味著這是一種常態(tài)，更不能因此而否定它的市場化基礎(chǔ)。大型國有企業(yè)先行一方面源于它們在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的國際競爭力，另一方面源于適用于民營企業(yè)、中小型企業(yè)的融資體制尚未形成。中國近40年的國內(nèi)改革進程都是圍繞政府與市場的關(guān)系展開的，現(xiàn)在則需要在國際經(jīng)濟合作中協(xié)調(diào)兩者間的關(guān)系，其困難可想而知。
2，協(xié)調(diào)中央政府的目標(biāo)與地方政府目標(biāo)的關(guān)系。
長期以來，地方政府與中央政府的政策博弈重點集中于財稅領(lǐng)域。隨著“一帶一路”的全方位對外開放，尤其是經(jīng)濟外交戰(zhàn)略的實施，地方政府與中央政府的政策博弈開始擴展到外交領(lǐng)域，要求中央政府給予本地區(qū)更大的外交決策權(quán)成為許多地方政府的一項優(yōu)先訴求。毫無疑問，“一帶一路”建設(shè)需要發(fā)揮中央政府與地方政府兩個積極性。地方政府的積極參與對于“一帶一路”的順利實施至關(guān)重要，但我們必須意識到，地方政府所追求的目標(biāo)與中央政府的目標(biāo)并不完全一致，尤其是在外交領(lǐng)域，地方政府既沒有動力也沒有能力去實現(xiàn)國家的外交目標(biāo)。
之所以要求獲得更大的外交決策權(quán)是因為，越來越多的地方政府意識到，開放程度、外交決策權(quán)與本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的潛力直接相關(guān)。實踐中，一些沿邊地區(qū)要求與地理上毗鄰的國家、宗教文化上相似的國家之間構(gòu)建自由貿(mào)易區(qū)、次區(qū)域合作機制及其它機制化合作。這種要求顯然超越了外交決策的基本原則，倘若完全滿足地方政府對外交決策權(quán)的需求，結(jié)果輕者有可能會造成地區(qū)間政策的不公平，重者則可能損害國家的統(tǒng)一。
3，協(xié)調(diào)中國與沿途國家之間的利益分享關(guān)系。
“一帶一路”的重要標(biāo)志是義利觀。按照義利觀的要求，作為“一帶一路”的倡導(dǎo)者，中國與沿途國家的合作中需要做出適當(dāng)?shù)睦孀尪伞＠碚撋希@種讓渡有可能會采取多種形式，如“搭便車”，“多予少取或只予不取”，注重長期利益，避免追求短期利益，等等。
實踐中，利益讓渡會面臨一系列挑戰(zhàn)：首先，如何把握利益讓渡中的尺度？沿途國家多達60余個，其中絕大多數(shù)屬于發(fā)展中國家，它們都希望通過參與“一帶一路”能夠搭上中國經(jīng)濟的快車和便車，但是中國自身的實力是否有能力讓這些國家都來搭便車？其次，如何避免其他國家搭便車過程中所引發(fā)的“道德風(fēng)險”？微觀經(jīng)濟學(xué)原理告訴我們，當(dāng)契約的一方不完全承擔(dān)風(fēng)險后果時就有可能采取自身效用最大化的自私行為。最后，利益讓渡適用于哪些國家和哪些領(lǐng)域？義利觀所談到的“多予少取或只予不取”并非對所有國家和所有領(lǐng)域一視同仁。從平等交換到多予少取，再到只予不取，究竟選擇哪種合作方式并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)：利益讓渡過少，義利觀就失去了意義；利益讓渡過多，“一帶一路”就演變?yōu)閷ν庠椖浚チ丝沙掷m(xù)性。
4，協(xié)調(diào)經(jīng)濟目標(biāo)與非經(jīng)濟目標(biāo)的關(guān)系。
“一帶一路”是中國經(jīng)濟外交的主要平臺，這就注定它的目標(biāo)是多重的，既有經(jīng)濟目標(biāo)，也有非經(jīng)濟目標(biāo)。對此我們無須諱言。問題關(guān)鍵首先在于如何界定它的非經(jīng)濟目標(biāo)。固然，實現(xiàn)命運共同體、實現(xiàn)民心相同、創(chuàng)造穩(wěn)定的周邊環(huán)境、提高周邊國家及沿途國家對中國和平崛起的認(rèn)同等都屬于非經(jīng)濟目標(biāo)，但如何把這些非經(jīng)濟目標(biāo)細(xì)化為可操作的目標(biāo)還有很長的路要走。其次，讓沿途國家（乃至整個世界）接受“一帶一路”的非經(jīng)濟目標(biāo)是消除外部猜疑的必要條件。最后，如何確定經(jīng)濟目標(biāo)與非經(jīng)濟目標(biāo)的關(guān)系是經(jīng)濟外交的一個普遍性難題。
5，協(xié)調(diào)對外開放與維護國家安全的關(guān)系。
“一帶一路”是新時期中國全方位對外開放的重大舉措，因此其潛在收益將是前所未有的。同時，全方位的開放也將帶來前所未有的風(fēng)險。在經(jīng)濟層面，大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施與互聯(lián)互通建設(shè)跨越的投資周期長，投資規(guī)模大，涉及一些國家的敏感部門（如港口、公路、鐵路、機場等），需要應(yīng)對投資的金融風(fēng)險、政治風(fēng)險、法律風(fēng)險等。在政治安全層面，“一帶一路”跨越不同政治制度、宗教文化的國家，一些國家甚至是公認(rèn)的全球恐怖主義的集中地，全球毒品的發(fā)源地，面對全方位的開放，國內(nèi)的安全風(fēng)險防范機制必須相應(yīng)地建立起來。在國際關(guān)系層面，區(qū)域外某些大國的掣肘不容小覷。它們既可能通過策動沿途國家的政局變動，也可能通過經(jīng)濟手段阻礙“一帶一路”的順利實施。
這些問題關(guān)系到“一帶一路”建設(shè)的成敗。其中，絕大多數(shù)并沒有現(xiàn)成的答案，有待于中國與沿途國家的共商、共建，探索新的合作道路。
（本文轉(zhuǎn)自：《國際貿(mào)易》2017年第4期）
作者簡介：
李向陽，中國社會科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院院長、研究員；
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