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《國務院關于加快發展旅游業的意見》（國發[2009]41號）已于2009年12月1日正式發布。《意見》按照科學發展觀的要求，對旅游業提出了全新的定位，指出了把旅游業培育成國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業的宏偉目標，并就新時期旅游業發展進行了全面部署，明確了具體的發展目標。《意見》立足當前，著眼長遠，從“大旅游”的戰略角度對未來旅游業發展的主要任務進行了闡述，提出了一系列促進旅游業又好又快發展的具體政策措施，這些政策措施兼具原則性和引導性，又具有極強的操作性，是此次《意見》一個突出的亮點。貫徹落實這些政策措施，是各級政府和部門的重大責任和光榮的歷史使命。為便于全國旅游行業更好地理解《意見》中有關政策出臺的背景和政策立意，我們從《意見》中梳理了二十八條政策，分析現狀，進行解析，希望各地在下一步工作中既要依據職能做好本職工作，又能更好地進行統籌協調，在當地黨委政府和領導下，在各相關部門的大力支持和配合下把《意見》精神貫徹落實好。
一、放寬旅游市場準入，打破行業、地區壁壘，簡化審批手續，鼓勵社會資本公平參與旅游業發展，鼓勵各種所有制企業依法投資旅游產業。
現狀分析：放寬市場準入，鼓勵各種資本進入市場是市場經濟發展的大勢所趨。就旅游行業而言，目前，從國家法律、法規和政策層面，并無明顯的行業壁壘存在，但在操作層面，由于對法律、法規和政策的理解不同，加之保護本地區利益的需要，有些地方確實存在一些事實上的行業和地區壁壘。如有些地方規定非本行政區的旅游車輛不能進入本地區景區點，或要求其交納一定的額外費用方許進入；又如，異地旅游企業進入本地區經營時，有些地方規定或在操作中執行一些高于本地企業的進入標準，實質性限制旅游企業的跨區域經營；再如在一些地區導游的異地帶團還存在一定的障礙。這些問題多年來一直困擾旅游業的發展，雖然在全行業的努力下有所改觀，但問題仍不同程度地存在，需要在今后工作中加大力度。
政策解析：此條政策的立意，在于通過改革在國內形成統一的旅游大市場，從大局出發，調動社會各方面力量廣泛參與到旅游業發展建設中。各地旅游部門需以改革的精神和勇氣，重新梳理和審視本地區在消除行業、地區壁壘方面存在的問題，旅游部門能夠解決的，要抓緊時間盡快解決；僅靠旅游部門不能解決的，要爭取當地黨委、政府的支持，積極協調有關部門予以解決。
二、推進國有旅游企業改組改制，支持民營和中小旅游企業發展，支持各類企業跨行業、跨地區、跨所有制兼并重組，培育一批具有競爭力的大型旅游企業集團。
現狀分析：旅游企業是旅游市場發展和完善的基本載體和要素。雖然經過全行業的共同努力，旅游企業小、散、弱、差的局面在近些年出現了較大的改觀，但在旅游市場更趨市場化、國際化的今天，依然存在大型企業集團缺乏，國際競爭力不足的問題；中小旅游企業由于缺乏有力的支持，面對激烈的市場競爭顯得經營乏力，有些企業在惡性競爭的市場環境中難于立足；部分地方國有旅游企業的改組改制仍不徹底，仍不能具備完全走向市場獨立生存的能力。這些問題隨著旅游業的發展更加突出，這給中國旅游業整體實力的加強，以及規范旅游市場的發展環境造成了負面影響，需要在改革中予以著力推動。
政策解析：此條政策的立意，在于全面推動各類旅游企業的做大做強，從而提高旅游企業的總體市場競爭力，進而提高旅游產業的整體素質。政策充分考慮到旅游業產業鏈長、涉及面寬的特點，專門提出各類企業跨行業、跨地區、跨所有制兼并重組，有利于推動形成一批有市場競爭力的大型旅游企業集團。各地需按照本條政策的要求，進一步推動國有旅游企業的改革改制，通過必要的扶持和引導，盡快把國有旅游企業推向市場；應加大對中小企業的扶持力度，加強監督和管理，對資質優良、經營業績突出、市場潛力大的中小企業，要探索更多手段予以扶持。
三、支持各地開展旅游綜合改革和專項改革試點，鼓勵有條件的地方探索旅游資源一體化管理。
現狀分析：近年來，一些地方在保護和開發兼顧的前提下統籌各類資源，理順管理體制機制，消除發展障礙，推動旅游資源一體化管理，為理順旅游管理關系提供了寶貴的經驗。但從全國范圍看，這種實踐范圍仍然有限，在操作過程中仍遇到這樣那樣的問題，需要進一步推動。近年來，按照中央關于加大改革力度的要求，部分地方開始進行旅游綜合改革和專項改革試驗，有些地方在社會經濟綜合改革過程中對旅游改革給予了較高的重視。國家旅游局十分關注這些改革和實踐，并在職權范圍內對一些改革進行了實質性的支持（如與商務部一起，為支持廣東先行先試改革，把外資旅行社審批權下放至廣東省旅游局）。總體來看，這些改革還處于探索中，需要進一步的實踐檢驗和發展完善。
政策解析：本條政策的立意，在于鼓勵地方以更廣闊的視野開展旅游業改革試驗，從中總結經驗，推進旅游產業整體改革步伐。進行旅游綜合改革和專項改革的地區，應進一步大膽探索和實踐，以更實際的舉措推進改革實踐；進行經濟社會改革綜合試點的地區，旅游部門應加強與黨委、政府和相關部門的協調，將旅游改革的內容更多地納入到綜合改革中；有條件的地區應積極協調黨委、政府和相關部門，推動旅游資源一體化管理，及時發現和解決工作推動中存在的問題。各地需加強與國家旅游局在改革方面的信息互通，及時提出在改革中遇到的問題和需要國家旅游局協調解決的問題，以利國家旅游局從更宏觀的層面總體謀劃，推動整個產業的改革和發展。
四、旅游行政管理及相關部門要加快職能轉變，把應當由企業、行業協會和中介組織承擔的職能和機構轉移出去。五年內，各級各類旅游行業協會的人員和財務關系要與旅游行政管理等部門脫鉤。
現狀分析：轉變政府職能，更好地發揮政府在宏觀調控方面的作用，把應當由企業、行業協會和中介組織承擔的職能和機構轉移出去，是建設務實、高效政府的要求。目前，各行各業都面臨著政府與協會脫鉤的工作任務。旅游行業協會的改革已進行多年，但目前，協會與人員、財務關系與政府還有千絲萬縷的聯系，致使協會的相對獨立性、自律功能和作為政府與市場間橋梁的作用得不到充分發揮。
政策解析：此條政策的立意，在于通過把協會改革改制進行得更深入、更徹底，從而加快政府職能轉變，實現建設務實、高效政府的要求。《意見》中對此提出量化的時間要求，是對旅游改革寄予的厚望，各地需按照這一要求，抓緊做出協會改革改制的具體方案和時間安排，按時完成任務。
五、景區門票價格調整要提前半年向社會公布，所有旅游收費均應按規定向社會公示。
現狀分析：景區門票價格是影響游客做出出行選擇的敏感因素之一，是游客作為消費者享有知情權的重要組成部分。旅游活動需要較長計劃周期，以及游客與旅行社簽訂合同和合同執行不同步、間隔時間較長的特點，決定了景區門票價格必須相對穩定。目前，國家層面對于門票價格調整的公布及其公布時限，以及旅游收費向社會的公示均無十分明確的規定，各地在實踐中也做法不一。有些景區在旺季來臨前突然提價，致使旅行社迫于經營壓力，要求游客修改已經訂立旅游合同的價格條款，由此引發的糾紛給旅行社業務的正常操作帶來很大困擾，不同程度地影響了旅行社的聲譽，更給游客的實際利益帶來了損害。
政策解析：本條政策的立意，在于通過對景區門票價格調整向社會公布設定具體時限，以及向社會公示旅游收費項目做出原則規定，以便更好地保護游客的知情權和旅游企業的切身利益。各地旅游部門需協同發展改革、價格部門，根據本條政策對于時限等方面的要求，及時制定具體措施和辦法予以落實，并加強對公布和公示本身及其執行情況的監督。
六、全面落實旅游景區對老年人和學生等特殊人群門票優惠政策。
現狀分析：國家發改委、國家旅游局等八部（委）《關于整頓和規范游覽參觀點門票價格的通知》（發改價格［2008］905號）明確規定，“游覽參觀點要明確對兒童、學生、未成年人、老年人、現役軍人、殘疾人、宗教人士等的門票價格減免范圍和標準”。但在具體操作過程中，各地對于特殊人群門票減免范圍和標準的規定各不相同，有些游覽參觀點至今沒有對特殊人群實行門票價格優惠。
政策解析：本條政策的立意，在于通過對特殊人群實行門票價格優惠，更好地體現社會對特殊人群的特殊保護，更好地體現以人為本的宗旨。政策的內涵，一方面在于再一次明確對于特殊人群應該實行門票優惠，另一方面，在于固化這些優惠政策執行的范圍和標準，以提高其執行力和執行效果。各地需按照本條政策和《關于整頓和規范游覽參觀點門票價格的通知》的要求，迅速制定有關對特殊人群進行游覽參觀點門票優惠的措施和辦法，向社會進行公示，并加強對執行工作的監督檢查。
七、城市公交服務網絡要逐步延伸到周邊主要景區和鄉村旅游點，公路服務區要拓展旅游服務功能。
現狀分析：城市周邊景區景點和鄉村旅游點的交通網絡建設，以及公路服務區旅游服務功能的拓展，是提高旅游通達性和便利性，從而吸引更多自助游客的重要因素。近些年，根據當地旅游發展的需要，城市公交向景點延伸、開通專門的旅游專線的做法越來越普遍，受到了市民和短途游客的廣泛歡迎。
政策解析：此條政策的立意，在于提示各地旅游部門加強與公路管理等相關部門的合作，在城市公交線路建設、公路及相關配套設施建設方面更多地考慮游客需求，把旅游服務要素更多地融入其中，為日益增多的散客旅游提供更為便捷的服務。
八、博物館、金融服務網點、郵政服務網點等在旅游旺季應適當延長開放時間和服務時間。
現狀分析：長期以來，除在國內外或較大范圍內影響力較強的博物館外，普通博物館并不能被納入旅行社安排線路的主要活動內容中；同時，博物館開放時間與主要景區點的開放時間幾乎相同，但其吸引力一般遠低于旅行社線路安排中的主要景點，這使得游客在兩難境況下進行選擇時，通常放棄對博物館的參觀游覽。這在一定程度上造成眾多博物館資源的浪費和閑置，與其相對應的是游客晚間游覽項目貧乏的局面遲遲得不到改觀。特別是在八部（委）《關于整頓和規范游覽參觀點門票價格的通知》中提到，“除文物建筑及遺址類博物館外，全國各級文化、文物部門歸口管理的公共博物館、紀念館和全國愛國主義教育示范基地，今明兩年內全部向社會免費開放”，這一政策執行后，免費博物館資源如何得到更好的利用將成為需要研究的重要問題。另一方面，由于同樣的營業時間重疊所帶來的矛盾，使游客很難享受到便利的金融、郵政等服務，游客在出行過程中的正常需求得不到有效釋放，本應帶動的相關消費受到限制。
政策解析：本條政策的立意，在于以市場需求為導向，通過適當的旅游旺季的開放和營業時間調整，解決游客日間游覽和晚間活動不能兼顧的矛盾，更好地提高各類資源的利用率，為游客提供更加便利的消費環境，從而達到豐富游客體驗、拉動消費的目的。各地旅游部門需積極與文化、文物部門協調，從各級文化、文物部門歸口管理的博物館入手，率先實行旺季適當延長營業時間；對于未由文化、文物部門歸口管理的博物館，采取適當方式加以引導，鼓勵和支持其在旺季適當延長營業時間。同時，應與金融、郵政部門一起，根據當地實際情況，研究制定旅游旺季適當延長營業時間的辦法和措施。
九、各類經營場所的公用廁所要對游客開放。
現狀分析：上世紀九十年代中后期以來，在國家旅游局的倡導下，不少地方、景區點專門開展旅游廁所興建和改造工程，特別是優秀旅游城市、最佳旅游城市和旅游強縣創建工作開展后，《標準》中融入關于廁所建設的硬指標，城市公共衛生間建設得到了各地的高度重視，這對緩解游客“如廁難”問題起到了積極作用。但由于政府投入有限，隨著游客量的不斷增長，廁所總體保有量與游客實際需求的矛盾仍然存在。因此，在單純依靠公共投入滿足這方面需求之外，還應該通過倡導和引導，使現有各種廁所資源得到更好，更合理的利用。目前我國無明確規定禁止經營場所的公用廁所向游客開放，但許多經營者出于各種考慮，禁止非本場所消費者在本場所內上廁所的情況普遍存在；由于對此問題向無明確定論，游客也往往不敢貿然到非購物的經營場所上廁所。
政策解析：此條政策的立意，在于充分利用現有資源，更有效地緩解游客在游覽過程中的如廁難問題。政策的內涵有兩個方面：一是進一步明確經營場所公用廁所可為游客所用，從而達到更好的提示效果；二是鼓勵經營場所將公用廁所向游客開放。此處“經營場所”，應理解為面向不特定公眾進行營業活動的場所。其廁所是否可對游客開放，還應在自愿前提下把握好是否具備條件為宜。各地旅游部門需積極與城市管理部門、城市建設部門協調，通過適當方式引導經營場所的公共廁所向游客開放。有條件的地方可以采取出臺相關規定和措施的辦法，科學合理界定“經營場所”范圍，以及需開放廁所的條件，并在探索中不斷檢驗其執行效果，及時予以完善。
十、把旅游房車、郵輪游艇、景區索道、游樂設施和數字導覽設施等旅游裝備制造業納入國家鼓勵類產業目錄。
現狀分析：國家鼓勵類產業目錄和各地鼓勵類產業目錄，是對投資方向的重要引導依據。國家發改委《產業結構調整指導目錄(2005年本)》基于當時旅游發展的狀況，在“鼓勵類”發展目錄第25條“其他服務業”中，將“旅游基礎設施建設及旅游信息服務系統開發”、“工業旅游、農業旅游、森林旅游、生態旅游及其它旅游資源綜合開發項目建設”及“旅游商品、紀念品開發”三項內容納入其中，對旅游業發展起到積極的促進作用。經過近幾年的發展和對未來發展方向新的判斷，旅游產業需要鼓勵的內容更加豐富，有必要在這一目錄中做出相應調整。據了解，一些旅游發達地區在產業指導目錄鼓勵類中包含了較多與旅游相關的內容，但普遍來看，旅游內容在各地的產業指導目錄中體現仍十分有限。
政策解析：此條政策的立意，在于通過把更多的旅游內容納入國家鼓勵類產業目錄，支持、引導旅游投資和發展方向，培育新的旅游消費熱點，并藉此引導各地在制定產業發展指導目錄時對旅游業相關內容予以足夠的重視。從旅游發展看，以上旅游裝備制造業的發展將是未來一個時期促進休閑旅游發展的必然要求，從國家層面予以推動十分必要。各地還可根據此條政策的基本精神，協調黨委、政府和相關部門，把本地區未來一個時期發展的重點內容列入本地產業發展指導目錄中。
十一、大力培育發展具有自主知識產權的休閑、登山、滑雪、潛水、露營、探險、高爾夫等各類戶外活動用品及賓館飯店專用產品。
現狀分析：目前，旅游相關產品的知識產權保護工作相對比較薄弱，究其原因主要有以下幾個方面：一是企業自身認識不足，通過知識產權維護保護自身利益的自覺性、主動性和積極性不夠；二是旅游部門對這一問題的重視程度不夠，這主要是因為從職能上看，這些相關產品的生產和知識產權申請都有各自歸口管理的部門，不屬旅游部門職責范圍；三是現實緊迫性不是很強，目前市場上針對旅游相關產品的知識產權侵權行為尚不突出，很難引起大家的關注；四是對這一問題還缺乏深入的研究。這十分不利于保護企業利益，規范市場秩序。
政策解析：此條政策的立意，在于鼓勵和支持旅游企業通過法律手段維護自身合法權益，培育旅游企業的核心競爭力。解決業界的認識問題是實現這一目標的首要環節，各地旅游部門需從旅游發展全局出發，充分認識到知識產權保護對未來旅游發展的重要性，積極開展理論和實踐研究，引導企業對這一問題的重視，并加強與知識產權部門的聯系與合作，指導并創造條件幫助企業按照相關法律的規定積極開展知識產權申請。同時，對于通過申請知識產權維護自身權益的企業和實際做法，要通過適當方式予以鼓勵、宣傳和推廣。
十二、以信息化為主要途徑，提高旅游服務效率。積極開展旅游在線服務、網絡營銷、網絡預訂和網上支付，充分利用社會資源構建旅游數據中心、呼叫中心，全面提升旅游企業、景區和重點旅游城市的旅游信息化服務水平。
現狀分析：多渠道提供信息服務，服務于旅游企業，服務于游客，是旅游公共服務建設的重要組成部分。近年來，借助網絡化的飛速發展，利用各種平臺實現這一目標已經引起了各級旅游部門的高度重視，從國家層面，12315旅游服務熱線的開通、網絡營銷的啟動等工作正在逐步推進，各地在旅游服務網絡的建設方面也加大了投入，但差距仍然存在，效果依然有待提高。另一方面，隨著旅游市場規模的不斷壯大，旅游市場對資訊的需求日益強烈。正是看到了這一有利的商業契機，業內業外各種社會資源大量涌入這一領域，這給旅游部門的管理和服務提出了新的課題。
政策解析：此條政策的立意，在于充分利用各種現代化手段，統籌各種社會資源，建立健全更加便捷的旅游服務網絡平臺，為旅游企業和游客提供更加豐富詳實的信息，提高旅游服務的信息化水平。這一政策對旅游信息化建設的方向和主要途徑進行了必要的提示，同時表明，旅游信息化建設從數據庫建立到平臺建設，都不能拘泥于旅游部門一家主導，也不能拘泥于政府投入一種方式。各地旅游部門在信息化建設方面需更好地發揮統籌協調的職能，統籌各類資源為旅游所用，合理規劃和布局，避免由于盲目建設、無序建設和重復建設帶來的資源浪費；同時，應與相關方面主動協調，提供可行條件，引入市場元素的市場機制，把旅游信息化建設作為一項全社會的系統工程抓好落實。
十三、支持賓館飯店、景區景點、鄉村旅游經營戶和其他旅游經營單位積極利用新能源新材料，廣泛運用節能節水減排技術，實行合同能源管理，實施高效照明改造。
現狀分析：總體來看，較之工業企業，旅游屬于資源消耗相對較低，環境破壞相對較小的產業，但是這并不等于說旅游企業不存在節能減排的問題。通過各種方式降低旅游企業的能源消耗和污染排放，一方面可以為國家節能減排做貢獻，另一方面也可以在一定程度上降低旅游企業的經營成本。比如《意見》中提到的合同能源管理就是有利于降低企業能耗的有效方式。合同能源管理是一種新型的市場化節能機制，其實質就是以減少的能源費用來支付節能項目全部成本的節能業務方式。目前，合同能源管理已經在一些地方的賓館飯店開始推行，并取得了一定的成效。
政策解析：此條政策的立意，在于推進旅游企業節能減排工作力度，為旅游業可持續發展提供更好的保障，使旅游業在建設資源節約型、環境友好型國家方面做出應有貢獻。推進節能環保是這次《意見》的主要任務之一，《意見》明確提出了“五年內將星級飯店、A級景區用水用電量降低20%。”的目標。各地旅游部門需因地制宜，按照量化目標要求制定科學合理的落實計劃，通過政府引導，市場主導推進旅游企業的節能減排工作，保證按照時間要求和指標要求完成任務。
十四、制定全國旅游業發展規劃。旅游基礎設施和重點旅游項目建設要納入國民經濟和社會發展規劃。編制和調整城市總體規劃、土地利用規劃、海洋功能區劃、基礎設施規劃、村鎮規劃要充分考慮旅游業發展需要。
現狀分析：科學的規劃是實現旅游業可持續發展的重要保障。多年來，旅游行業在景區建設中越來越重視“規劃先行”，效果比較明顯。隨著旅游產業規模的不斷擴大，旅游業正在向國民經濟的戰略性支柱產業邁進，在國民經濟和社會發展中的作用日益明顯，但也應該看到，旅游業在現行國家和各地國民經濟和社會發展規劃中所顯現出來的地位和作用，與其快速發展的勢頭仍存在的差距，這在一定程度上制約了旅游產業的合理布局和發展后勁的提升。另一方面，旅游產業的覆蓋面不斷擴大，旅游業已經滲透到經濟社會建設的方方面面，需要在各類規劃中予以前瞻性考慮，預留應有空間，這也是避免旅游開發和建設盲目性的必要手段。
政策解析：此項政策的立意，在于從規劃的角度，從更宏觀的層面，進一步明確旅游業在全國和各地國民經濟和社會發展總體規劃中的重要地位，并在鄉村土地、海洋資源利用，以及基礎設施建設上給予旅游發展必要的保障。此條政策的實質，在于通過適當的方式，增強旅游部門、旅游行業在各類規劃編制過程中的話語權，并通過規劃的具體措施將這種話語權的增加予以充分體現。各地旅游部門需積極協調規劃部門、國土部門、城鄉建設部門、交通等公共建設部門，以及當地政府、人大，把旅游部門和旅游行業參與制定國民經濟和社會發展總體規劃、土地利用規劃、海洋開發規劃、基礎設施規劃、村鎮規劃的要求以適當的方式予以固定。
十五、對符合旅游市場準入條件和信貸原則的旅游企業和旅游項目，要加大多種形式的融資授信支持，合理確定貸款期限和貸款利率。符合條件的旅游企業可享受中小企業貸款優惠政策。
現狀分析：旅游企業以中小企業居多，在獲取信貸支持時，同大企業有較大的差距。融資困難成為旅游企業難以做大做強的原因之一。此外，一些有新的營業模式，以開發新型業態為主，創新能力較強的旅游企業，也因為難以得到信貸政策的有力支持，而不能很快的發展起來。今年9月出臺的《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見》，其中把“切實緩解中小企業的融資困難”作為了主要的內容，這為旅游企業爭取同等的信貸支持創造了條件。
政策解析：此條政策立意，在于為金融部門支持旅游企業發展提供一個基本導向。各級旅游部門需結合各地實際，加強同金融機構的溝通協調，依據《意見》提出的基本精神，研究探索適合旅游企業的融資授信形式。同時要特別關注中小旅游企業的金融問題，積極為中小旅游企業爭取同中小工業企業同等的貸款優惠政策。
十六、對有資源優勢和市場潛力但暫時經營困難的旅游企業，金融機構要按規定積極給予信貸支持。
現狀分析：由于金融危機等不利因素的沖擊，許多企業都出現了經營困難。國家對此一直非常關注，在今年出臺的一些產業振興規劃中已經有所體現。比如針對輕工業的振興，提出“對一些基本面較好、帶動就業明顯、信用記錄較好但暫時出現經營困難的企業給予信貸支持，允許將到期的貸款適當展期”，對紡織業提出，“暫時出現經營和財務困難的紡織企業，金融機構要加大信貸支持力度，允許將到期的貸款適當展期”。此次《意見》對經營困難旅游企業的信貸支持也屬于類似的范疇。從實踐看，2008年汶川地震后，四川金融機構對困難旅游企業的支持對幫助旅游企業渡過難關，提振旅游企業的經營信心都發揮了積極作用。
政策解析：此條政策的立意，在于在金融上幫助困難旅游企業渡過難關，以體現政府對旅游企業的實際支持。各級旅游部門需進一步增強服務意識，主動了解困難旅游企業的實際需要，并協調金融部門為旅游企業提供相應的幫助。
十七、進一步完善旅游企業融資擔保等信用增強體系，加大各類信用擔保機構對旅游企業和旅游項目的擔保力度。
現狀分析：旅游企業普遍規模不大，特別是中小企業，可供抵押的資產不多，資信狀況很難符合金融機構嚴格的貸款標準，以擔保方式獲得融資相對困難，為此，完善旅游企業融資擔保等信用增強體系，取得更大的擔保力度顯得十分重要。隨著我國金融體系的不斷完善，各級各類信用擔保機構快速發展，充分利用這一資源，建立和完善針對旅游企業和旅游項目的相對成熟和穩定的擔保機制，是有效解決上述問題的重要途徑。《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見》中明確提出，“各級財政要加大支持力度，綜合運用資本注入、風險補償和獎勵補助等多種方式，提高擔保機構對中小企業的融資擔保能力。”一些地方在近年的工作中與擔保機構合作，在這方面已經取得了寶貴經驗。這充分說明，通過信用擔保機構進行企業和項目融資是未來發展的重要方向，應該給予更大的關注、更好地利用。
政策解析：信用擔保是關乎旅游企業能否獲得金融機構貸款的重要環節。各級旅游部門需幫助旅游企業建立同擔保機構的溝通渠道，盡其所能地為擔保機構提供有助于增強旅游企業融資信用的信息，同時盡可能爭取財政的支持，以增強擔保機構對旅游企業的擔保力度
十八、拓寬旅游企業融資渠道，金融機構對商業性開發景區可以開辦依托景區經營權和門票收入等質押貸款業務。
現狀分析：隨著我國旅游市場需求的不斷釋放，新景區商業性開發和原有景區提檔升級的任務日益艱巨。旅游景區建設普遍具有投入大、收益慢的特點，巨大的投入往往成為景區初期興建和后續提檔升級的重要制約因素。資金不到位一方面可能帶來很好的規劃無法得到有效的執行，從而影響景區開發建設的品質，最終導致其市場競爭力的實質性下降；另一方面，對于極具開發價值的旅游景區，如因資金不到位，致使其資源得不到充分合理的利用，對資源本身也是一種巨大的浪費。為此，多渠道融資成為旅游景區開發和建設的首要問題，借助金融機構掌握的金融資本，以更新的方式解決這一問題十分必要。近年來，許多地方與金融機構開展合作，在傳統融資模式之外創新性地開展以景區經營權、門票質押等多種方式為景區開發和建設融資，這為緩解景區在進行商業性開發時遇到融資難問題開拓出了全新的路徑，值得進一步探索和推廣。
政策解析：此條政策的立意在于引導各地旅游部門、旅游企業加強與金融機構的合作，進一步創新融資方式和渠道，總結實踐的經驗教訓，并對實踐進行必要的、適當的調整，并將實踐的成果及時通報國家旅游局，以備在國家層面形成相關政策措施。
十九、鼓勵中小旅游企業和鄉村旅游經營戶以互助聯保方式實現小額融資。
現狀分析：中小企業互助聯保、農戶聯保等方式是近年來興起的重要的小額融資方式。2000年1月，中國人民銀行發布《農村信用合作社農戶聯保貸款管理指導意見》，對這一方式進行了確認，對執行提出了具體要求。各地和各金融機構根據《意見》的規定，結合各自實際，紛紛制定貫徹落實的具體措施，這些措施在傳統生產性企業的資金融通方面發揮了重要作用。旅游業發展過程中，中小旅游企業和農村經營戶的融資困難問題一直存在，隨著鄉村旅游發展戰略的進一步實施，這一問題將更加突出。充分利用上述《意見》所規定的政策措施，將對解決這一問題提供一定的幫助。
政策解析：本條政策的立意，在于解決長期以來中小企業和鄉村旅游經營戶融資困難的局面。這種以散、小經營戶或中小企業聯合擔保、共同承擔連帶還款責任的方式，較好地解決了單體企業或經營戶資信不足的問題，金融機構更樂于接受。本條政策的內涵，一是提示各地對此類國家和地方相關政策引起足夠的重視，以便更合理的充分利用；二是要求旅游部門為幫助旅游企業和經營戶實現融資目標，進行必要的組織和引導。各地旅游部門需對上述《意見》及本地政府、各金融機構在此方面的政策進行全面的了解。在此基礎上，一方面積極接觸金融機構，幫助簡化旅游類貸款的審批程序；另一方面，要加強政策的宣傳，將掌握的信息以適當方式提示中小旅游企業和鄉村旅游經營戶。在政策環境不完善、中小旅游企業和鄉村旅游經營戶狀態較為分散的地區，必要的時候，可以通過旅游協會幫助組織等方式進行引導。
二十、支持符合條件的旅游企業發行短期融資券、企業債券和中期票據，積極鼓勵符合條件的旅游企業在中小企業板和創業板上市融資。
現狀分析：通過資本市場實現企業融資是現代社會主要的融資渠道。近年，知名旅游企業、旅游景區通過發行股票、股票上市等渠道進行的融資，部分旅游企業通過發行短期融資券、企業債券和中期票據的方式融資，對助推旅游企業發展起到了重要作用。但目前，由于認識不足等客觀原因，相對于其他產業，旅游企業通過上述方式實現融資的比例還很低，實現的融資額度還比較少，這不適應旅游產業規模不斷擴大的現實需要，也部分地限制了企業的再融資、再發展，應當引起管理部門的高度關注。
政策解析：此條政策的立意，在于提示各地通過適當手段進一步優化旅游企業在資本市場的融資環境，引導更多的旅游企業通過多種渠道、多種方式實現融資。各地旅游部門需加強與金融、證券部門的合作，出臺具有針對性的措施，為旅游企業在資本市場的融資創造更便利的條件；同時，引導、扶持符合條件的旅游企業，依據《證券法》和相關管理規定的要求開展融資活動，幫助旅游企業做大做強。
二十一、鼓勵消費金融公司在試點過程中積極提供旅游消費信貸服務。
現狀分析：為拉動居民消費，2009年8月，中國銀監會發布《消費金融公司試點管理辦法》，北京、天津、上海和成都成為首批試點城市。《管理辦法》第三章業務范圍第十六條第二款規定，消費金融公司可以“辦理一般用途個人消費貸款”。隨著旅游活動的大眾化，旅游消費目前已經成為“一般用途個人消費”的重要組成部分，適用此《管理辦法》為更多有出游意愿、資信良好的消費者提供旅游消費貸款提供了可能，有利于刺激旅游消費的進一步擴大。
政策解析：本條政策的立意，在于提示旅游行業和游客更廣泛關注國家涉及旅游消費的政策信息，用足用好這些政策促進旅游消費。各地旅游部門需加強與金融部門的溝通，密切關注消費金融公司試點的動向，做好在全國范圍內推廣設立消費金融公司后的相關準備工作；北京、天津、上海和成都旅游部門需加強與試點成立的消費金融公司的溝通與協作，在具體貸款條件、資格審查的規則制定中及時提出意見和建議，并爭取其在發放貸款時對旅游消費貸款予以適度傾斜。
二十二、積極推進金融機構和旅游企業開展多種方式的業務合作，探索開發適合旅游消費需要的金融產品，增強銀行卡的旅游服務功能。
現狀分析：在現代經濟社會發展中，金融環境的改善有利于優化消費環境，有利于促進消費。近年來，金融機構和旅游企業之間的合作日益廣泛，針對旅游消費的新型金融產品日益增多，如一些地方加強銀旅合作，發放專門的旅游消費卡，通過提供游覽、住宿、餐飲折扣的方式刺激居民出游，既擴大了旅游消費，又有利于旅游部門以此為基礎形成新的行業管理平臺。此外，旅游部門、旅游企業與保險公司的合作項目日益增多，針對旅游的保險品種不斷豐富，這些措施對刺激和保障旅游消費也起到了十分積極的作用。但總體上，與國外豐富的旅游金融消費產品相比，國內專門為旅游消費訂制金融產品的范圍還較小，產品還遠不夠豐富，需要進一步的探索和實踐。
政策解析：此條政策的立意，在于從旅游消費需求及其特點出發，進一步加快金融機構與旅游企業的合作，優化旅游活動的金融消費環境，為游客提供更為便捷的旅游消費服務。各地旅游部門需積極推動并促成旅游企業和金融機構進行合作，大膽創新和實踐，開發更多、更便利的旅游消費金融產品。
二十三、落實賓館飯店與一般工業企業同等的用水、用電、用氣價格政策。
現狀分析：水電氣花費在賓館飯店的經營成本中占到很大的比例，因此使賓館飯店盡可能享受更為公平的水電氣價格一直是各級旅游部門努力的目標。在國發[2001]9號文件中，曾經提出“對賓館、飯店實行與一般工商業企業同等的用水、用電、用氣價格。”從各地執行的情況看，目前部分省（區、市）的賓館飯店已經基本能夠按照工業企業標準執行，但是還有許多地方只能按照商業企業的標準執行。依據有關規定，電的定價權在國家一級，由國家發改委具體主管全國六大電網的電價；目前，商業用電價格與一般工業用電價格并軌的工作正在執行當中。用水、用氣的定價權在省或城市一級，由各地按照中央的精神，確定水和氣的價格。
政策解析：此條政策的立意，在于進一步推進以上國務院文件的落實，切實減輕企業負擔。加快服務業發展，推進產業結構調整是近年來黨中央、國務院經濟工作的重點之一。作為現代服務業重要組成部分的旅游業，理應比照工業企業執行相關政策。從國家層面，我們將積極推動國家發改委早日實現全國范圍內用電價格的并軌。用水、用氣價格依然高于工業企業的地區需根據《意見》，抓緊制定賓館飯店用水、用氣同工業企業同價的具體規定，并加大監督檢查力度，使賓館飯店能夠因此條政策降低不合理的成本。
二十四、允許旅行社參與政府采購和服務外包。
現狀分析：將機關事業單位和社會團體經審批獲準的公務活動推向市場，通過公開招投標委托旅行社代理有關會議、交通、食宿、考察等事項，有利于為旅行社開辟新的業務空間，是推進政府后勤服務社會化和降低行政成本的重要舉措，也符合國家推動服務專業化發展和服務外包的總體精神。過去一段時間，部分地方積極推行將旅行社納入公務活動定點采購名錄，取得了一定的成效。但是多數地方對旅行社承接政府差旅活動還存在不同程度的限制。一些旅行社認為，不讓旅行社參與政府采購和服務外包不符合國家關于加快發展服務業的基本精神，是對旅行社的一種歧視。
政策解析：本條政策的立意，在于使旅行社能夠向其他服務企業一樣，享受公平參與市場競爭的權利，這既是體現市場經濟鼓勵公平競爭，促進社會分工的基本精神，同時也可為旅行社開發各種差旅旅游產品創造條件。各地旅游部門需積極協調財稅部門，修改政府采購規定中與此條政策相違背的條款，同時要進一步明確旅行社出具的正規發票可以作為公務活動的報銷憑證，并鼓勵支持旅行社積極參加政府公務活動采購的招投標。
二十五、旅行社按營業收入繳納的各種收費，計征基數應扣除各類代收服務費。
現狀分析：按照《中華人民共和國營業稅暫行條例》規定，以納稅人的營業額作為應納稅額的計征基數，同時第五條第二款規定，“納稅人從事旅游業務的，以其取得的全部價款和價外費用扣除替旅游者支付給其他單位或者個人的住宿費、餐費、交通費、旅游景點門票和支付給其他接團旅游企業的旅游費后的余額為營業額。”但是目前一些地方政府卻不是依照這一計征標準對旅行社進行收費。比如有地方的對旅行社收取的價格調控基金是以旅行社的全部營業收入作為計征基數。針對旅行社的收費基數，有些是以地方政府文件的方式體現，有些是通過地方政府法規的形式予以規定。不管哪種情況，都有失公平，都加重了旅行社的負擔。
政策解析：本條政策的立意，在于通過規范地方政府針對旅行社的收費行為，為旅行社的健康發展營造更為有利的政策空間。各地旅游部門需在政府的統一領導下，協調有關部門，全面清理涉及旅行社收費的計征標準。對以地方文件形式規定的收費，要依據《意見》精神，及時糾正；對以地方法規形式規定的收費，應按照法定程序，盡早進行修訂，以便切實減輕旅行社的負擔。
二十六、排放污染物達到國家標準或地方標準并已進入城市污水處理管網的旅游企業，繳納污水處理費后，免征排污費。
現狀分析：按照《中華人民共和國水污染防治法》第十九條規定：“城市污水集中處理設施按照國家規定，向排污者提供污水處理的有償服務，收取污水處理費，以保證污水集中處理設施的正常運行。向城市污水集中處理設施排放污水、繳納污水處理費用的，不再繳納排污費。”中華人民共和國國務院令第369號《排污費征收使用管理條例》第二條規定：“排污者向城市污水集中處理設施排放污水、繳納污水處理費用的，不再繳納排污費。”但是在現實中，向旅游企業收繳污水處理費，并將污水排入市政設施的下水管網后仍向其另外征收排污費的情況還存在。比如，2007年就有媒體曝光某市對賓館、餐飲、美容美發等企業非法收取排污費長達10年，每個賓館飯店為此每月多支出的費用少則幾百元，多則數千元，這種做法違背了有關明文規定，加重了旅游企業的負擔，但由于信息不暢通，有些旅游企業并不知情。
政策解析：此條政策的立意，在于督促各地按照有關規定規范收取旅游企業排污費。各地旅游部門需主動向旅游企業宣傳這一政策和有關法規，避免環保部門對符合國家要求，并繳納了污水處理費的旅游企業另外征收排污費情況的發生；同時對已發生亂收費的地區，應積極支持旅游企業向當地物價部門反映情況，協調予以妥善處理。
二十七、鼓勵銀行卡收費對旅行社、景區售票商戶參照超市和加油站檔次進行計費，進一步研究適當降低對賓館飯店的收費標準。
現狀分析：按照2004年3月1日實施的《中國銀聯入網機構銀行卡跨行交易收益分配辦法》，銀行卡收費主要有三個檔次。最高檔次：對賓館、餐飲、娛樂、珠寶金飾、工藝美術品類的商戶，發卡行的固定收益為交易金額的1.4%，銀聯網絡服務費標準為交易金額的0.2%。中間檔次：對一般類型的商戶，發卡行的固定收益為交易金額的0.7%，銀聯網絡服務費的標準為交易金額的0.1%。優惠檔次：對航空售票、加油、超市等類型的商戶，發卡行固定收益及銀聯網絡服務費比照一般類型商戶減半收取，即發卡行的固定收益為交易金額的0.35%，銀聯網絡服務費標準為交易金額的0.05%。按照這一規定，針對旅游企業的銀行卡收費標準顯失公允。近幾年，各地旅游企業對這一問題反映十分強烈，甚至發生多起商家聯合抵制刷卡等事件，在一些地區人大、政協的提案中對此問題也有反映。
政策解析：本條政策的立意，在于取消針對旅游企業的不合理收費，以更充分地體現國家對旅游業的支持。政策進一步提出了旅行社、景區售票商戶可以享受優惠檔次的銀行卡收費標準；同時為賓館飯店刷卡按照中間檔次甚至優惠檔次收費留下了政策空間。各級旅游部門需向旅行社和景區宣傳這一政策，同時加強與地方金融部門的溝通協調，盡可能推動賓館飯店按照不高于中間檔次的標準執行銀行卡收費。
二十八、年度土地供應要適當增加旅游業發展用地。積極支持利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、邊遠海島和可以開發利用的石漠化土地等開發旅游項目。支持企事業單位利用存量房產、土地資源興辦旅游業。
現狀分析：當前，我國保護耕地的壓力日漸增大，用地指標控制較嚴，但快速發展的旅游業對土地的需求卻日益增大。由于各個地方發展的情況不同，土地利用用于旅游業的情況也各有差異。經過旅游業上下近幾年的努力，目前，社會對此問題已取得了一定共識，即合理的旅游項目開發具有開發和保護的雙重功效，在法律允許的范圍內，在土地政策上給予旅游項目適度的傾斜，既可以提高各類土地利用率、實現更大額經濟效益，同時也有助于實現對土地原貌本身的最佳保護。這一共識還有待于在進一步的工作中通過制定和執行相關政策予以更好體現。
政策解析：此條政策的立意，在于明確國務院從土地供給方面加大對旅游業支持立場。政策中提出的若干類型土地資源用于旅游業，不違背現行法律法規，是對這些資源更加合理的利用，只要在執行過程中本著保護與開發并重的原則，這些資源的經濟效益就能得到更充分的發揮。各地需加強與國土等相關部門的溝通協調，按照此條政策指向，盡可能爭取更多土地資源用于旅游業。
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