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中國古代的社會救助在很長時期里主要局限于官方主導的賑災救荒和民間宗族的內部互助，兩者均以鄉村地區為重點，多屬于對特定對象的臨時性、應急性舉措。進入宋代，隨著社會環境的變化，城市社會救助日趨活躍，不僅打破了原有的救助格局，而且引發傳統救助結構與模式的一系列變革。
突破荒政模式：城市官方救助體制的建立
宋代城市社會救助是在官方的推動和主導下興起的，是宋政府面對城市轉型和社會變革所作出的一種反應。
入宋以后城市發展的空前興盛，表面上看是傳統坊市制趨向解體和政治控制相對松弛的結果，實質乃是各級城市日益突破原有政治和軍事性質所構成的限制，開始形成具有一定自主性的文明形態和社會體系的反映。但城市人口的不斷增長和社會關系的快速變化，也帶來激烈的社會競爭，導致居民貧富分化日趨嚴重，引發一系列的社會問題，有時影響到統治秩序的穩定。在這種情況下，政府不得不調整政策，結合城市社會的特點，探索有別于傳統荒政的救助體制。
宋代城市官方救助體制是在北宋中后期逐漸建立起來的。嘉祐二年（1057年），宋仁宗下詔，令天下設置廣惠倉，用以救助各地“在城老幼貧乏不能自存者”。這是宋廷首次頒布面向全國的城市救助政策，也是首個全國性的城市救助機構，由此形成以廣惠倉救助城市、常平倉救助鄉村的格局。此后，宋廷又陸續頒行一系列救助政策和措施，包括針對無業流浪人員的“惠養乞丐法”、針對鰥寡孤獨疾病殘廢人員的“居養令”、針對各類窮困居民的“助葬之法”等。及宋徽宗即位，進一步加強官方救助力度，推進救助活動的制度化。他詔令各地城鎮廣設居養院、安濟坊、漏澤園等救助機構，明確各救助機構的職能，規范其活動方式，并注重特定情況下的專項救助，形成了濟、養、賑結合的較為全面和系統的城市救助體系。宋室南渡后，城市官方救助的主體由中央朝廷逐漸轉向地方政府，各地根據自身的實際情況自主地開展救助活動，構建不同特色的救助體系。
與傳統荒政側重于對災荒民眾的臨時性救助不同，圍繞城市建立的官方救助以日常性的貧困救濟和生活保障為重點，其救助對象涉及各種城市“貧民”和“窮民”。所謂“貧民”，包括資產微薄的坊郭下等主戶和沒有資產的客戶等，他們生活艱難，而且很不穩定，“一日失業，則一日不食”，極易陷入破產困境；所謂“窮民”，包括老幼孤寡、疾病殘廢、流浪乞丐等，需要依靠救助才能生存。從救助類型來看，除了臨時賑濟，更主要的是預防性救助和補償性救助。前者重在對各類貧窮群體的日常救濟，以幫助他們維持最基本的生活；后者是對諸如貧困士人、宗室、老人、寡婦等特定群體的優待撫恤，以幫助他們穩定生活。就救助方式而言，則有無償（免費發放錢米等）、有償（平價或減價出售糧食等生活必需品）、收養（集中安置）、放免（減免稅收和相關費用）、資助（針對特定情況的額外救助）等。
超越宗族視野：城市民間救助的活躍
民間救助是宋代城市社會救助體系的重要組成部分，它是隨著市民階層的發展壯大和市民社會意識的不斷增強而興起的。
從救助活動主體來看，參與城市民間救助的涉及工商業者、官僚士人、佛道人員等眾多社會群體。其中，官僚士人大多本著傳統儒學所倡導的仁義思想和社會理想，將參與社會救助活動視為仁義的實踐與推廣。佛道人員均倡導慈善和救濟思想，以此作為宗教修行的一種形式。事實上，當時官方創辦的各種城市救助機構，有不少是交由佛道人員具體運作和管理的。相對而言，作為市民階層主體的工商群體最值得關注。他們以積極的姿態參與各種社會救助，固然與傳統施恩思想和官方政策鼓勵有關，但更主要的是出于社會責任和義務意識。時人吳自牧《夢粱錄》對南宋臨安城富室的救濟活動有具體介紹，其中提到，不少富室事先沿門察看窮困之家，到夜里“以碎金銀或錢會插于門縫，以周其苦，俾侵晨展開戶得之，如自天降”。這種救助行為顯然已超越名利層面，而是基于社會責任意識的自覺舉動。
從救助活動形態來看，城市民間救助主要有街區救助和同業救助兩種類型。街區救助是在一定街區范圍內的救助活動，其特點是救助對象的不確定性和救助活動的開放性。如時人龔明之《中吳紀聞》記載，北宋后期蘇州城巨富朱沖常廣施錢財以濟街區貧疾之人，“每遇春夏之交，即出錢米藥物，募醫官數人，巡門問貧者之疾，從而赒之”。周密《武林舊事》也說，南宋臨安城的工商富室往往對所在街區的貧乏之人“隨時有所資給”。同業救助是同行業經營者之間的互助，屬于有組織的救助活動。南宋人劉宰所說的建康府“行院”組織，便是這方面的典型案例。他具體解釋說：“且如有賣炊餅者，自別處來，未有地與資，而一賣餅諸家便與借市，某送炊具，某貸面料，百需皆裕，謂之護引行院，無一毫私心。”
從救助活動內容來看，城市民間救助主要是對貧乏困頓之人的饑寒救濟，以幫助他們維持最基本的生活。有關史籍記載，南宋臨安城里的不少富室“多是恤孤念苦，敬老憐貧”，對于貧戶窮民，或是“以錢物周給，助其生理”，或是“散以棉被絮襖與貧丐者，使暖其體”。在部分城市，由大家富室輪流救濟，形成連續性的常規活動。文天祥談到家鄉江西吉州廬陵一帶富室救濟活動時說，其所居街里居民千余家，富室“常年家中散米”，各家“以次接續賑糶”，連續不斷。
新傳統的形成：宋代城市社會救助的特點
從表面上看，宋代城市社會救助體系的形成和發展，不過是官方主導、官民結合的傳統救助模式由鄉村向城市的移植。但實際上，城市和鄉村對社會救助有著不同的需求，城市救助活動既有別于此前歷史上的傳統形態，也與鄉村民間救助存在很大的差異。
相對于傳統荒政和民間宗族互助，宋代城市社會救助有三個突出特點：
一是救助對象的開放性和廣泛性。救助活動不再局限于特定的災荒民眾和本族成員，而是面向廣大普通貧乏居民、老弱病殘之人、鰥寡孤獨者、流浪乞丐，以及生活困難的官宦士人、皇室宗親等，涉及城市社會的各個階層和群體。這實際上打破了長期以來廣為流行的“尊卑有別”“上下有序”的等級觀念，使得救助活動開始由“恩賜”性質轉向人們普遍享有的社會權利。從某種意義上講，這是城市居民發展壯大所引發的超越貴賤等級關系的意識覺醒的反映。
二是救助活動的日常性和系統性。救助重點不再停留于臨時性的賑災救荒，而是轉移到日常生活救濟。雖然城市貧困人口的增加部分原因是災荒所致，但更主要的是由于日趨激烈的社會競爭和經營活動的失敗。賑災救荒并不是城市社會救助的重點，而日常性的生活救助實際上是調節社會關系、緩和貧富對立、避免社會矛盾激化的一種方式。與此相聯系，救助內容也不再局限于簡單的饑寒救濟，而是擴大到養老、育幼、恤殘、助醫、防暑、助葬等諸多方面，涉及不同貧困群體生存和生活的各個層面。
三是救助行為的組織性和規范性。宋朝官方不僅先后創建一系列專門性的城市救助機構，而且圍繞各種救助活動和行為標準頒布了諸多專門性法令和法規，如救助赤貧者有居養令，安置流浪人員有乞丐法，開展疾病救助有安濟令，資助貧民養育子女有助民舉子法，收養遺棄嬰兒有慈幼法等。這些法令法規對于救助的主體、對象、內容、方式，以及經費來源、日常管理等，都有著較為明確的規定。民間救助活動雖不及官方的系統，但也呈現出一定的組織性和有序性。
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