庚子至辛亥期間，隨著新政尤其是預備立憲的開展，清政府不斷加強中央集權措施，地方督撫干政的影響力呈現減弱的趨勢。然而，清政府中央集權的實際效力也并不顯著，隨著統治集團內部矛盾的激化反而有削弱之勢，中央集權可謂有名無實。這樣，便形成“內外皆輕”的權力格局。

　　“內輕”方面

　　從“內輕”方面而言，清政府雖然努力加強中央集權，但并沒有建立強有力的中央政府，也未能真正控制全國的軍權與財權，中央集權有名無實。

　　載灃攝政以后，便自代宣統皇帝為全國海陸軍大元帥，任其胞弟載洵為海軍大臣、載濤為軍諮大臣，試圖抓住軍權，同時調整各部院大臣，多以皇族親貴充任。此舉激起了社會輿論的普遍反對。據英國《泰晤士報》駐華記者莫理循的觀察：“攝政王最近的政策極不明智，他試圖加強滿人的權力，結果卻適得其反。他分別任命兩個弟弟擔任陸軍大臣和海軍大臣，但這兩個年輕的親王均毫無經驗和能力，沒有受過專業訓練，因而引起了廣泛的不滿，受到報界異乎尋常的大肆抨擊。”御史們更是群起攻擊。胡思敬奏請裁抑親貴，有謂：“夫一國之大至要者為樞務，其次為兵權、為財權，一切悉委諸宗潢貴近之手。……寵之適以害之，恐亦非諸王貝勒之福也。”胡思敬所說尚為隱晦，江春霖則直參載洵、載濤兩貝勒。山東巡撫孫寶琦也奏陳宗支不宜預政，清廷上諭雖稱其“不為無見”，但隨即話鋒一轉道：“然不知朝廷因時制宜之苦衷，且折中頗有措詞失當之處，著傳旨申飭。原折留中。”盡管非議四起，但這些都并沒有改變親貴專權的現實。

　　值得注意的是，親貴專權實際上破壞了中央集權的效力。御史胡思敬從度支部尚書載澤把持鹽政的事例認為，當時所謂中央集權，其實只集于少數部臣之手，而并沒有真正加強皇權。有謂：“一二喜事之徒，方且鼓煽中央集權之說，以欺朝廷。臣見祖制未墮以前，以軍機處出納王命，以六曹總持紀綱，權本集于中央。祖制既墮以后，不但中央無可集之權，即我皇上用人大柄已漸移而之下，所謂集者，蓋只集于三五要人之手耳。”這“三五要人”主要是指皇族親貴。事實上，在清廷內部，皇族親貴之間也是矛盾重重。朝中派系林立，內耗不已，政治則無所為。

　　惲毓鼎認為：“劻耄而貪，澤愚而愎，洵、濤童騃喜事，倫、朗庸鄙無能，載搏乳臭小兒，不足齒數。廣張羽翼，遍列要津，借中央集權之名，為網利營私之計，紀綱昏濁，賄賂公行。有識痛心，咸知大禍之在眉睫矣。”如載澤，“緣內援而參國政，削督撫兵權、財權歸中央，倚任東洋留學生，建鐵路收歸國有政策，力庇其姊婿瑞澂，皆其主謀也。”載澤雖極力主張中央集權，但在關鍵時候并沒有承擔。時人批評：“聞澤公[載澤]遍電督撫，言路歸國有，由監國[載灃]一人所持主義，伊與盛宣懷皆不知。此等舉動，殊屬可笑。善則歸君之義，豈未聞乎？事已至此，且須圖謀救敗之法，若君臣相諉，何益于事。且即主義實出于監國，伊為度支大臣，所職何事，乃謝以不知耶？近傳其有告病之說矣。”可見，親貴們確實是“借中央集權之名，為網利營私之計”。

　　辛亥前夕，清廷面臨內憂外患危機，但皇族親貴們卻醉生夢死。“現在政府諸公仍在夢中，政出多門，賄賂如故，宮中三體，各懷意見，滿與漢既分門戶，滿與滿又分界限，京外又有畛域，中外又有猜嫌。國病如此，雖有醫國手數輩，亦無能為力，何況竟無一人也。可嘆可怕！”無論是攝政王載灃與隆裕太后，還是慶親王奕劻與載澤等親貴，都不是“醫國手”的強力人物，無法挽狂瀾于將傾，拯救垂死的清王朝。

　　其實，監國攝政王載灃在預備立憲時期實行的中央集權措施，既沒有建立強有力的中央政府，也未能真正控制全國的軍權與財權，反而使國家軍力脆弱，財政匱乏。這可以武昌起義后清廷尷尬局促的應對為證。

　　清廷通過中央集權，把新軍的指揮權、調遣權收歸軍諮府、陸軍部，但事實上，軍諮府、陸軍部并不能有效地指揮和調遣新軍。武昌起義之后不幾天，清廷便從近畿與北方各鎮新軍中抽調部隊，有梯次地編配三軍：第一軍進攻前線，第二軍預備待命，第三軍防守近畿。上諭稱：“現在派兵赴鄂，亟應編配成軍。著將陸軍第四鎮暨混成第三協、混成第十一協，編為第一軍，已派蔭昌督率赴鄂。其陸軍第五鎮暨混成第五協、混成第三十九協，著編為第二軍，派馮國璋督率，迅速籌備，聽候調遣。至京師地方重要，亟應認真彈壓，著將禁衛軍暨陸軍第一鎮，編為第三軍，派貝勒載濤督率，駐守近畿，專司巡護。該貝勒務當妥慎籌備，加意防維，毋稍疏虞。”應該說，清廷最初的這個反應不可謂不相當迅速，但實際執行情況則完全不盡如人意。清廷抽調編配三軍的部隊主要是北洋新軍的精銳，而北洋新軍由袁世凱編練而成。關鍵的問題就在于此。袁世凱曾在北洋軍中遍布黨羽，“近畿陸軍將領以及幾省的督撫，都是袁所提拔，或與袁有秘密勾結”。他們只知袁宮保，而不知清朝廷。即使袁世凱被攝政王載灃罷黜回籍，但他“仍在暗中操縱一切”。

袁世凱

　　在清廷編配的三軍中，第三軍奉命防守近畿且不說，還有預備待命的第二軍因灤州兵變事實上并未組成，單說那調撥前線的第一軍，該軍雖由陸軍大臣蔭昌直接督率，但并不能如意指揮。“蔭昌督師，在當時已有點勉強，蔭雖是德國陸軍學生，未曾經過戰役，受命后編調軍隊，頗覺運掉為難。其實此項軍隊，均是北洋舊部，人人心目中只知有‘我們袁宮保’”。蔭昌雖出身德國留學生，并貴為陸軍大臣，卻不能自如指揮新編第一軍，因為這是袁世凱的“北洋舊部”。于是，在各方面“非袁不可”的背景下，清廷被迫起用蟄伏多時的袁世凱。袁世凱隨即奏請改派心腹舊將馮國璋為第一軍總統，段祺瑞為第二軍總統，得到清廷批準。隨后，清廷召回陸軍大臣蔭昌，授袁世凱為欽差大臣，并諭令：“所有赴援之海陸各軍，并長江水師，暨此次派出各項軍隊，均歸該大臣節制調遣。……此次湖北軍務，軍諮府、陸軍部不為遙制，以一事權。”可見，至少在武漢前線，軍諮府、陸軍部已經被迫自動放棄了軍權，其所謂中央集權竟是如此脆弱，這大概非清廷始料所及。

　　至于財權，皇族親貴載澤執掌度支部時，曾極力主張中央集權，以收束地方財政權力。但是，由于親貴們爭權奪利，往往借集權之名，而行搜刮財富之實，中央財政并無起色，反而前途甚堪憂慮。時人批評：“現時部中之經濟，只知奪商辦已成之利，攫各省已有之財，未見之利源則不知開辟，未成之商業則不予維持，僅新美其名曰中央集權、統一財政，因應如是也。不知中國膏脂將已吸盡，若不趕緊于路礦實業等事舉辦，恐不到九年預備，已有束手之勢。”“以后中國籌款辦事日難一日，官吏既不敢獨任，輿論又言不顧行，官紳商民喧攘紛爭，不知伊于胡底。國內亂起，外侮又乘之而入，在土崩瓦解之時代矣。”真可謂不幸言中。

　　武昌起義后，清政府國庫空虛，籌集軍餉非常困難。據署理度支大臣紹英日記載，當時度支部庫實存現銀9871萬余兩，輔幣74萬枚。紹英“竭蹶從事，艱窘異常。倘借款無成，實無善策。聞內帑尚有存儲，第討領不易，不知將來能辦到否？”隆裕太后召見內閣總理大臣袁世凱商議和戰大計與政體抉擇時，老練的袁世凱以四兩撥千斤的方式提出關鍵的軍餉問題，直擊清廷軟肋，有謂：“政體本應君主立憲，今既不能辦到，革黨不肯承認，即應決戰，但戰須有餉。現在庫中只有廿余萬兩，不敷應用，外國又不肯借款，是以決戰亦無把握。”事實上，至少在財政上，清政府確實已沒有決戰的資本。袁世凱正是利用此點而挾持清廷，與革命黨講和。

　　其時，前方各路清軍將領及各省督撫紛紛電奏，懇請王公親貴毀家紓難，捐獻私產。清廷“諭令宗人府，傳知各王公等，將私有財產，盡力購置國債票”，但所得無幾，杯水車薪，無濟于事。據鄭孝胥記載：“宮中存款已盡出，約九百萬兩，可支至十二月初旬耳。親貴私蓄二千九百萬，皆不肯借作國債，惟慶邸出十萬而已。雖謂親貴滅清可也。”又據許寶蘅記載，隆裕太后召見袁世凱時，又諭：“‘現在宮中搜羅得黃金八萬兩，你可領去用，時勢危急若此，你不能只擠對我，奕劻等平時所得的錢也不少，應該拿出來用。’總理對：‘奕劻出銀十五萬。’太后諭：‘十五萬何濟事，你不必顧忌，僅可向他們要。’”袁世凱甚至以“庫空如洗，軍餉無著”為由，上奏“請將盛京大內、熱河行宮舊存瓷器，發出變價充餉，以救目前之急”。清廷被迫允準。可見清廷財政已處捉襟見肘的無比艱難窘境。署理度支大臣紹英巧婦難為無米之炊，感觸頗深，有謂：“計自暫署度支大臣兩月，籌款維艱，智窮力竭。現在雖庫款尚敷一月之用，而軍用浩繁，終有餉項難繼之一日，愧悚奚如。”他深感實在是無力回天，不得不托病請假，并奏請開缺。如同軍權一樣，清廷在財權方面實行中央集權的實際效力也是微乎其微。

　　“外輕”方面

　　從“外輕”方面來說，就是地方督撫權力被收束而明顯削弱，在地方已沒有強勢督撫，也不能有效地控制地方軍權與財權，沒有形成強大的地方勢力。

　　在清末新政與立憲的過程中，清廷加強中央集權，有意削弱地方督撫權力，也曾遭到地方督撫的抗拒。如兩廣總督岑春煊，曾力陳中央與地方相互維持之道，認為地方督撫權重亦不可削弱。他說：“中國各省輒藉口于因地制宜之習慣，于是彼一是非，此亦一是非，論者不揣其本，更托為中央集權之說，欲收一切財政、兵權，以為暗師日本削藩之議。不知中國幅員固非日本所可比例，且軍興以來，督撫之權似已稍重，然進止機宜，悉秉廟謨，大難敉平，幸賴有此。中國政體早含有中央集權之習慣，天下更安有無四方而成中央者哉。恭繹列朝圣訓，于治臣御侮皆注重疆臣，以矯宋明重內輕外之弊，近如英之屬地，美之各省，亦不能不委重權于駐守之臣及一省之長，更可證四方之與中央有相為維持之道也。”又如東三省總督錫良，則對于中央集權的禍害深表憂慮，有謂：“至于今日所最憂者，尤為中央集權一事。主是說者，鑒于外人譏我二十二行省為二十二小邦之說，思欲整齊畫一之，意非不善。不知中央集權之制，揆諸中國歷史及地理上各種關系，斷難盡適于用，即西人亦能言之。”盡管岑春煊、錫良等督撫如此極力抗爭，但他們還是沒能改變清廷中央集權的既定路線。

　　清廷通過新政與立憲實行中央集權的結果，確實在一定程度上削弱了地方督撫的權力。資政院議員于邦華尖銳地指出，地方督撫無權辦事的癥結，就是清廷實行中央集權措施所致。御史胡思敬則從中央集權使各省“都成散局”的嚴重后果，論證新政足以招亂，有謂：“自中央集權之說興，提學使為學部所保之員，巡警道為民政部所保之員，勸業道為商部所保之員，皆盤踞深穩，不敢輕言節制。而又司法獨立，鹽政獨立，監理財政官氣凌院司，亦骎骎有獨立之勢。一省之大，如滿盤棋子，都成散局。將來天下有變，欲以疆事責之督撫，而督撫呼應不靈；責之學使以下各官，而各官亦不任咎。”這并非危言聳聽，武昌起義之后地方督撫無力效忠朝廷的慘痛事實即為明證。

　　清末地方督撫權力削弱的表征有二。

　　一是沒有強勢督撫，也沒有形成強大的地方勢力。在清末新政時期，除直督袁世凱與鄂督張之洞任期較長以外，其他地方督撫任期多短暫，且調動頻繁，較少久任督撫。據統計，其時總計有119個督撫，任職在2年以下者占80%以上，其中總督任職在半年以下或未到任者占551%，巡撫占494%，各省督撫調動頻率大都在一年一次以上。督撫更調頻繁，使政策的穩定性大打折扣，對地方政治頗為不利。光緒二十九年（1903）四月初五日，慈禧太后在召見四川按察使馮煦時稱：“督撫確有一種毛病，好變更前任的事。”馮煦答：“不獨盡棄前任的事不可，即不明變，而視為前任之事，不甚著力，屬員亦窺伺意旨，相率因循，使前任苦心經營之事不廢而廢，最為可惜。”但與此同時，督撫更調頻繁，也不容易形成地方勢力，而有利于中央對地方的控制。著名督撫如袁世凱、張之洞、岑春煊、端方，是李鴻章、劉坤一去世之后最有影響的地方督撫大臣。在清末新政十余年間，岑春煊任督撫9次，端方11次。盡管岑與端也可謂當時難得的干才，但因過于頻繁調動還是難有作為，也不可能在某處扎下固定的根基，其他平庸之輩更可想而知。任期長者如袁世凱、張之洞，其實也沒有形成地方勢力。清廷始終緊握對地方督撫的任免權。袁世凱雖久任北洋，并與慶親王奕劻勾結，曾一度權傾朝野，但很快引起清廷警覺，其權力不斷被削弱，終歸被罷黜回籍。張之洞雖在湖北經營近18年，但一朝離開湖北后，湖北立刻大變，其繼任者趙爾巽全改其制度。張之洞曾對袁世凱抱怨：“君言我所辦湖北新政，后任決不敢改作。試觀今日鄂督所陳奏各節，其意何居？且其奏調各員，均非其選，不恤將我廿余年苦心經營締造諸政策，一力推翻。”可見湖北并不是張之洞永久的勢力范圍。宣統元年（1909）十月，直隸總督端方被黜，許寶蘅日記稱：“匋帥在近日滿漢大臣中最為明白事理，器局亦頗開張，雖所為不足滿意，然亦不易得，今又被黜，益增無人之嘆。”其時，張之洞已去世，袁世凱、岑春煊都被迫在野，端方又遭罷黜，環顧宇內，確實已沒有強勢督撫。到武昌起義前夕，如直督陳夔龍、江督張人駿、鄂督瑞澂等，都是與袁世凱、張之洞等人不可同日而語的平庸之輩，地方督撫并沒有形成尾大不掉的地方勢力。在某種程度上可以說，這大概就是中央集權的效力。

　　二是各省督撫不能有效地控制地方軍權與財權，使地方軍心渙散，財力竭蹶。這也可以武昌起義后各省軟弱無力應對為證。清廷為實現中央集權，把各省新軍的指揮權、調遣權統歸軍諮府、陸軍部，削去地方督撫的兵權，是最為致命的。武昌起義之后不久，御史陳善同一針見血地指出：“各省督撫，膺千余里土地之重寄，為數千萬人民之所托命，萬不可無調遣兵隊之權，以資震攝。茍既命以如此重大之任，而復靳兵權而不予，是不啻縛其手足而使臨民上，欲求無事不可得也。疑其人而罷其督撫之任可也，任之而復疑之，縛其手足不可也。今各省會城之變，大抵皆坐此弊，則兵權集于中央之說誤之也。……今則各省陸軍皆一律歸部直接管轄矣，各該督撫均不能直接調遣矣，若不速為變計，亂未已也。”

　　各省新軍名義上歸地方督撫節制，但實際上督撫很難調動新軍。如湖廣總督瑞澂，在武昌起義之后極力剖白，事變由“新軍應匪”而起，并特別申明“陸軍為統制專責”，統制張彪無法控馭，而巡防隊又迭次裁撤，所剩無多，且分防各府州縣，以致武漢兵力奇缺，“瑞澂以孤身處于其上，無從措手”。又如湖南巡撫余誠格，得知新軍謀變，遂與司道及巡防隊統領密謀，“將新軍分調各府州縣駐扎，以散其勢”，但新軍并不想動。“余誠格迭催新軍開赴各屬，各新軍乃藉口子彈不充，請加發三倍，方能應調。余誠格不允，遂相持不下”。隨后新軍便在長沙起義。武昌起義由新軍發動，各省響應者亦多為新軍，地方督撫遂對新軍避而遠之。如兩江總督張人駿所謂：“陸軍名譽被鄂事牽累，不能用而反應防。各省情形，如出一轍，此間尤甚。”“糜無數金錢，久經訓練之陸軍，幾等養虎自衛，可勝浩嘆！”因新軍不可靠，而巡防隊又不敷調用，“寧省巡防止三十余營，分防至千余里之遙，零星散扎，均難倉卒抽動。浦口防軍雖系長江游擊之師，惟因事先后調往皖、蘇各省及徐州等處已居多數，亦難一時調集。至贛、皖、蘇各省兵力，更形單薄。下游地段綿長，非現有防營足敷防守”。張人駿奏請參照從前湘軍營制，添募十營，名為“巡防新軍”。軍諮府、陸軍部指示宜照章參用陸軍教育，并“希勿用巡防新軍名目”。張人駿只得遵照改稱“江南巡防選鋒隊”。軍諮府、陸軍部竟然忌諱“新軍”之名，頗可玩味。清政府在推行新政的過程中，在編練新軍的同時，正逐步裁減綠營、巡防隊等舊式軍隊。此時，為應對危局，陸軍部奏請各省綠營、巡防隊一律暫緩裁減，以輔陸軍、巡警所不及。清廷允準：“所有宣統三年預算案內，各省奏明礙難裁減之綠營、巡防隊，均著免其裁減；并四年預算，除直隸、江、贛等省仍照奏準各案辦理外，余著一律暫免裁減。”然而遺憾的是，在新軍一片倒戈的形勢下，依靠舊式軍隊綠營與巡防隊，并不能阻擋住各省紛紛獨立的勢頭。

　　至于地方財政，其捉襟見肘程度與中央財政相比，可謂有過之無不及。兩江總督張人駿所在江南地區，本是財賦裕足之地，但亦“庫帑如洗”。張人駿不停地訴苦，有謂：“鄂亂事起倉卒，江南地處下游，向多伏莽，竊發堪虞。皖、贛逼近鄂疆，兵備均甚空虛，非緩急有備，實難肆應。即軍隊搶[槍]械，亦當預籌添購，米粟并須儲峙，在在需款。……欲濟眉急，舍息借別無辦法。”于是擬借洋款五百萬兩，后又擬加借二百萬兩。又謂：“江南財政困難，至今已極，實無可移之款，息借之外債經分別抵還，已所余無幾。即人駿所招之十營，亦尚在籌措前項勇餉。”于是又懇請度支部籌撥的款一百三十萬兩。事實上，不但部撥的款難有指望，息借洋債更無著落。張人駿幾近絕望，“欲支危局，先求足用，帑項告竭，瓦解即在目前”。

　　江南如此，其他各省更是竭蹶不堪。各省督撫紛紛向清政府請撥的款，或奏請息借外債，使清政府應接不暇。陜甘總督長庚等致電內閣、度支部稱：“寧夏失陷，土匪四起，藩庫存餉僅支一月，有支無收，危急萬狀。惟有泣求鈞閣部，速濟的餉百萬，由歸綏、迪化分起匯解，以救倒懸。”又電內閣稱：“比款既難劃出，所有原議借三百五十萬，即全歸甘省擔任。……乞速照會比使訂借匯解，以濟急需。”山西巡撫張錫鑾電稱：“晉省亂后，庫空如洗。除不急之務暫停辦外，目前緊要軍警兵餉及善后急需，至少非有百萬不辦。日前請領二十萬，望飭速發，以濟眉急。”直隸總督陳夔龍電奏：“津市危迫，餉需萬急，飭交涉使與各洋行商借銀二百萬兩，一年歸還，以本省各實業官股及煙酒稅作為虛抵。”清廷允準其向各洋行商借，以濟要需。

　　當清廷以部庫空虛，要求各省籌餉接濟時，東三省總督趙爾巽稱：“奉庫久罄，兩月以來，全賴維持紙幣，賴以支住，斷無現款撥供匯解。”吉林巡撫陳昭常稱：“吉省庫儲支絀，現幣無多，全賴官帖周轉。兩月以來，添兵購械，所需至巨，均系勉力支持。如餉項稍虧，亦虞嘩變，危險即在眉睫。現在全省紳民，對于財政監察甚力，即有現款外運，勢必全力抵抗。加之人心浮動，訛言孔多，倘因而生事，禍患之迫，何可勝言。再四思維，實無他法。”據統計，宣統三年（1911），各省預算案內本來就有很大的財政赤字：不敷在一百萬兩以內者，有吉林、黑龍江、山東、山西、河南、甘肅、熱河等省區；在一百萬兩以上者，有貴州105萬，江蘇108萬，安徽、福建各115萬，廣西137萬，湖南157萬，云南193萬，江西254萬，湖北539萬，四川774萬。戰亂突發，舊式軍隊綠營、巡防隊暫緩裁減，還得招募新兵，軍費急劇增加，使各省督撫焦頭爛額。地方財政已到崩潰的邊緣，面對革命風暴，地方督撫無力應對也就不足為怪了。

　　可見，正是地方督撫權力明顯削弱，而清廷中央集權尚未強固之時，即在此權力轉換臨界的關鍵時刻，武昌起義爆發，這無疑是對清王朝的致命一擊。清末“內外皆輕”權力格局的表征在武昌起義之后非常明顯：一方面，清廷沒有建立強有力的中央政府，也未能真正控制軍權和財權。陸軍部大臣蔭昌不能指揮武昌前線的北洋新軍，而不得不重新起用舊臣袁世凱。同時國庫空虛，而度支部又無法籌集軍餉。另一方面，在地方已沒有強勢督撫，其軍權與財權均大為削弱。獨立各省督撫既無法控制新軍，也不能籌集軍餉，大都成為無兵無錢的光桿司令，只能消極應對革命形勢。因此，清王朝便無可挽救地迅速走向土崩瓦解。

　　值得進一步說明的一點是，當清廷中央與地方督撫的權威一并衰落之時，軍人勢力崛起，從而出現軍人干政局面。后來，袁世凱正是依靠新軍的力量，進入清廷權力核心，從中央而不是從地方控制清政府，從而攫取清朝政權和辛亥革命的勝利果實。這是軍人干政發揮到極致的典型事例，而不是地方勢力膨脹的結果。民初北洋軍閥并非清末地方督撫，而多為清末新軍將領。例如，馮國璋、段祺瑞起初并沒有地方根基，只是因掌握大量軍隊而控制相應的地盤而已。即便是閻錫山、張作霖，也是以軍人身份乘亂而起，以武力稱雄，割據一方。北洋軍閥的起源并非地方勢力的興起，而是軍人以武力控制地方的結果。那種認為由清末地方勢力直接蛻變為民初北洋軍閥的觀點，純粹是與歷史本真不相符合的邏輯推演。事實上，在清末武昌起義之前，并沒有強大的地方勢力，也沒有地方主義抬頭，所謂地方勢力或地方主義，毋寧說是民初軍閥政治的表征。職是之故，從軍人勢力的崛起與軍人干政的角度，探究民初北洋軍閥的起源與軍閥政治，或許是一條更理想的路徑。