考古工作是我國文物事業的重要內容，考古人員常年奔波野外從事調勘、測繪和發掘等工作，為推動文物保護與考古學研究做出巨大貢獻。

　　近年來，一些地方和部門對考古津貼的依據與標準提出質疑，津貼難以順利發放，考古人員辛苦付出無法得到應有補償，長此以往必將不利于考古工作正常開展。

　　本文梳理歷年相關的政策法規，回顧考古津貼發展過程，力圖澄清考古津貼真實的法律處境和當前問題的實質，并希望引起理性思考，共同探尋完善考古津貼制度的路徑。

　　野外津貼制度發展概況

　　津貼補貼是新中國成立后在收入分配領域做出的一項重要制度設計，體現了國家對特定行業職工的關懷。

　　1964年，國務院出臺《關于地質勘探職工野外工作津貼暫行規定》，要求在野外從事地質普查或勘探工作的職工，根據所在地區的自然條件、交通條件、生活條件和工作內容的不同，按野外工作天數領取津貼。這是我國第一部行業性野外津貼規定，確立多項原則，影響十分廣泛。

　　“文革”結束后的1980年，國務院批轉有關報告，提高地勘職工野外津貼標準，并規定冶金、煤炭、石油、測繪等10部門參照執行。這一文件很大程度上保障了這些行業職工的工作待遇，遺憾的是，該文件并未提及文物考古部門。

　　20世紀80年代中后期，我國經濟社會快速發展，生產力水平和人民群眾收入水平迅速提高，國家出臺一系列文件對各項分配制度進行調整和規范。

　　1990年國家統計局第一號令發布《關于工資總額組成的規定》，明確津貼是工資總額的組成部分之一，其中野外工作津貼納入補償特殊或額外勞動消耗類津貼的范疇。該文件進一步確立了野外工作津貼在工資構成中的地位。

　　2006年6月，在事業單位改革起步的背景下，人事部和財政部印發《事業單位工作人員收入分配制度改革方案》及《實施辦法》（以下統稱“2006工資改革文件”），拉開我國事業單位分配制度改革的序幕。

　　相關改革內容包括，事業單位實行崗位績效工資制度，崗位績效工資包括崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分；績效工資實行總量調控，津貼補貼分為艱苦邊遠地區津貼和特殊崗位津貼補貼；國家對特殊崗位津貼補貼統一管理，根據財政狀況和對特殊崗位的傾斜政策，適時調整標準。

　　此后，國家根據經濟社會發展狀況和相關行業的實際需要，陸續制定或調整了海洋極地、環保監測、林業調查、地震監測等行業崗位津貼標準。

　　地質勘探職工野外津貼標準歷經多次調整，最新標準由人力資源和社會保障部與財政部于2014年聯合發布（《關于調整地質勘探職工野外工作津貼標準等有關問題的通知》，以下簡稱2014年地勘文件），根據工作地區和條件分為18類，每日數額30-300元不等。上述各項野外津貼均屬于特殊崗位津貼。

　　我國考古津貼的發展歷程

　　20世紀80年代以來，在各級文物部門積極推動下，關于考古津貼的制度建設也取得了顯著進展，大致經歷了三個階段。

　　第一階段：20世紀80年代。在國家文物事業管理局多次爭取下，1984年勞動人事部出臺《關于文物考古職工試行野外工作津貼的意見》，同意全國文物考古系統從事普查、測繪、發掘工作的職工參照地質普查、勘探津貼標準領取津貼，并要求國家文物事業管理局制定考古野外工作津貼的具體標準和辦法。

　　該文件結束了新中國成立以來全國考古津貼缺乏明確規定的局面，很快在各地得到轉發，并影響至今。

　　1987年，為提高考古人員津貼水平，國家文物局下發《關于文物考古職工野外工作津貼的意見》，要求各地按照1984年文件精神，根據各地情況，確定適用于本地區的野外津貼標準，不再制定或執行全國性標準。

　　第二階段：20世紀90年代至21世紀初。1990年，國家文物局、國家計委和財政部聯合制定《考古調查、勘探、發掘經費預算定額管理辦法》（以下簡稱（90）248號文件），規定管理費中包括工作人員補助等費用，首次明確田野補助（即津貼）列支渠道，體現了在當時考古工作快速發展的形勢下，考古管理制度化、規范化的趨勢。

　　1993年，文化部印發《關于直接從事野外、水下考古工作職工浮動一級工資》的通知，規定直接從事野外、水下考古人員在原工資基礎上浮動一級。

　　該文件雖未涉及津貼，但明確野外和水下考古工作具有特殊性，并首次將提高水下考古人員工作待遇納入考慮范疇，順應了20世紀80年代中后期我國水下考古工作起步并快速發展的形勢需要。

　　此后2006年9月，人事部、財政部、文化部聯合制定印發《文化事業單位貫徹〈事業單位工作人員收入分配制度改革方案〉的實施意見》，重申文物考古系統從事普查、測繪、發掘等工作的人員繼續按照勞動人事部1984年文件規定，繼續執行野外作業津貼。這一時期，各地普遍發放考古津貼，一些地方性標準出臺，相關制度規定進一步鞏固和細化。

　　第三階段：2010年以后。國家層面未再就考古津貼出臺新的指導意見。這一階段，國家推進事業單位分配制度改革、規范津補貼發放工作的力度不斷加大，考古津貼面臨巨大考驗，執行中遇到很多問題。

　　一些地方和部門不認可考古津貼發放依據，或對相關政策存在不同理解，將差旅補助視同津貼，或將考古津貼納入績效工資總額，大幅降低津貼標準，在單位所在地的考古工作中停發津貼，水下考古津貼無章可循更難發放等等。

　　對考古津貼有關規定的分析

　　回顧歷史，發放考古津貼既有國家層面政策依據，也有較為清楚的參考標準，30多年來進展一直較為順暢。當前被作為問題提出，是有關部門在執行國家財政、收入分配等制度更加嚴格和規范，行業運行更加依法合規的表現，是法制社會不斷進步的結果。通過前面的梳理，可以明確以下幾個問題：

　　發放考古津貼的依據及標準。2006年，人事部、財政部、文化部《文化事業單位貫徹〈事業單位工作人員收入分配制度改革方案〉的實施意見》重申考古津貼繼續參照地質勘探職工津貼標準發放。

　　該文件根據2006年工資改革文件的有關精神和原則制定，是對考古津貼最近和最明確的規定，迄今仍具法律效力。同地質勘探野外津貼一樣，考古津貼屬于特殊崗位津貼屬性，應繼續參照地勘野外津貼標準發放，也就是2014年地勘文件標準。

　　考古津貼的幾項重要原則。參照2014年地勘文件等可以明確：

　　第一，考古津貼從考古項目經費中列支，（90）248號文件規定此項費用的納入管理費（管理費不超過人工及其他費用總額20%）。

　　第二，津貼標準與工作地區和方式相關，野外作業期間差旅費補助按國家有關規定執行。即考古津貼列在出差補助之外，在單位所在地開展考古工作，不論是否領取差旅補助，并不影響領取野外考古津貼。

　　第三，考古津貼應由項目經費列支。

　　按照2006年工資改革文件規定，特殊崗位津貼與績效工資分屬事業單位職工工資的不同組成部分，不受績效工資總額調控的限制。考古津貼參照地質勘探職工野外工作津貼，也屬于特殊崗位津貼，列在考古單位績效工資之外，不受績效工資總額限制。作為特殊崗位津貼，也應適時調整標準。

　　以上分析可看出，考古津貼有一條基本清晰的法律邏輯鏈條。簡言之，即考古職工應參照2014年地勘文件所規定的地質勘探津貼標準和有關原則繼續領取津貼。

　　考古津貼問題的實質與展望

　　津補貼是我國事業單位收入分配管理的一項重要內容。2006年工資改革文件明確指出，國家對特殊崗位津貼補貼進行統一管理，除國務院和國務院授權的人事部、財政部外，任何地區、部門和單位不得自行建立特殊崗位津貼補貼項目、擴大實施范圍和提高標準。

　　本文對津貼制度的分析主要依據國務院或國家人事、財政部門的文件，未涉及其他部門規章或地方性法規。

　　事實上，考古津貼管理牽涉面甚廣，是在一整套制度環境中來完成，而支撐考古津貼的依據陳舊且間接，模糊而脆弱。

　　今天一些部門制定規范化舉措，如果忽略了考古這一小眾行業的特點，考古津貼的邏輯鏈條很容易受到影響或被切斷，面臨難以正常執行的局面。

　　甚至不同部門的規定中本身就還存在不相協調的內容（如一些地方就明確規定項目經費的使用范圍不包括津補貼），更壓縮了考古津貼的制度空間，使津貼發放碰到政策堵點。

　　應對目前情況，

　　一方面各級文物部門和考古單位還應充分利用現有文件基礎，為考古人員爭取合法合理的利益，至少應讓有關部門認同考古津貼符合國家規定；

　　另一方面也越來越清楚地顯示出，考古津貼問題的最終解決，需要針對考古工作特點進行整體安排，出臺一錘定音的頂層文件，提供強有力的支撐與指導。

　　實現這一目標，既需要行業內外形成科學和普遍接受的方案，也需要人事、財政等主管部門配合與推動，還受國家“財政狀況”等大趨勢影響，可謂天時、地利、人和缺一不可。

　　這一情況已經引起社會各界廣泛關注。考古工作正處于歷史上最好的發展機遇期，國家近年來逐步完善機關事業單位工資和津補貼制度，明確向艱苦地區、特殊崗位傾斜，為完善考古津貼制度提供了契機。

　　近年來全國政協會議上，袁靖等多位委員多次提出關于建立考古津貼制度的提案，對推動相關工作發揮了積極作用。

　　2016年，國家文物局召開全國考古工作會，對制定考古津貼標準做出專門布置，并在全國范圍內開展調研摸底。相信這一問題終將得到圓滿解決。