黨的十九大報(bào)告明確提出要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”。為更好推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，須破解經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中要素更多地由農(nóng)村向城市單向流動的難題，實(shí)現(xiàn)要素在城鄉(xiāng)間的雙向合理流動。

　　特色小鎮(zhèn)是我國近幾年涌現(xiàn)出來的一種新的經(jīng)濟(jì)社會組織形態(tài)，是聚集發(fā)展要素的空間載體，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有較強(qiáng)輻射和帶動作用。特色小鎮(zhèn)并非只能布局于城市郊區(qū)，還可以布局于農(nóng)村，增強(qiáng)農(nóng)村聚集發(fā)展要素的能力，從而成為要素在城鄉(xiāng)間雙向合理流動的載體和工具。

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要體制機(jī)制創(chuàng)新

　　城市繁榮離不開農(nóng)村提供的勞動力、農(nóng)產(chǎn)品和自然資源，而鄉(xiāng)村發(fā)展更離不開城市的輻射和帶動，只有把城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌起來，才能促進(jìn)產(chǎn)品、資源和要素在城鄉(xiāng)間的雙向合理流動，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。然而，現(xiàn)實(shí)中我國城鄉(xiāng)發(fā)展二元結(jié)構(gòu)特征突出的局面至今難以完全改變，究其原因，主要在于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中要素更多地由農(nóng)村向城市單向流動，既造成“城市病”問題突出，又導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展乏力。

　　“城市病”的根源是要素過度集中，而農(nóng)村發(fā)展乏力的原因則是“血液”不斷流出，難以聚集發(fā)展要素。目前，我國的城鎮(zhèn)化過程仍在繼續(xù)，要素的單向流動也并沒有停止，而且城市規(guī)模越大，聚集產(chǎn)業(yè)層次越高級，聚集人口素質(zhì)也越高，從而造成特大城市過度膨脹，而中小城市發(fā)育不足，不同規(guī)模城市分布不合理。

　　要素向著能夠產(chǎn)生更高效益和發(fā)揮更大作用的地方流動是客觀規(guī)律，在無法改變要素聚集原因的情況下，解決“城市病”問題就只能通過疏解城市功能這條途徑。然而，城市功能的疏解需要承接的載體，但在現(xiàn)有的規(guī)劃體系和土地制度框架下，城市功能的疏解往往缺乏合適的空間載體。跨城市疏解存在距離過遠(yuǎn)、關(guān)聯(lián)不緊的問題，建設(shè)新城存在規(guī)模過大、代價(jià)過高的問題，依托原有的園區(qū)等又有可能出現(xiàn)城市攤大餅的問題。

　　因此，治療“城市病”問題迫切需要找到有效的能夠承接城市功能疏解的載體。農(nóng)村地區(qū)則是完全不同的局面，發(fā)展要素仍在不斷流出，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足，發(fā)展基礎(chǔ)不斷被削弱，農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而破解農(nóng)村發(fā)展的難題迫切需要為農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興尋找到動力的來源。

　　產(chǎn)品、資源和要素在空間中的順暢流動是區(qū)域能夠?qū)崿F(xiàn)均衡發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，不改變要素從農(nóng)村向城市單向流動的狀況，就不可能化解城鄉(xiāng)發(fā)展割裂的矛盾。因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展迫切需要體制機(jī)制創(chuàng)新，找到破解城鄉(xiāng)發(fā)展二元化格局的政策利器。

　　特色小鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的作用

　　經(jīng)過幾年的培育，特色小鎮(zhèn)在我國各地蓬勃發(fā)展、方興未艾。特色小鎮(zhèn)，是指在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。這一認(rèn)識既凝結(jié)著中國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)又體現(xiàn)了國際上最新的城市化發(fā)展理念。

　　不過，在實(shí)踐上，仍有一些地方對特色小鎮(zhèn)應(yīng)該布局于什么地方經(jīng)常存在著模糊認(rèn)識，導(dǎo)致不知道該如何規(guī)范特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。因此，我們有必要進(jìn)一步明確特色小鎮(zhèn)的性質(zhì)和功能。特色小鎮(zhèn)作為高度聚集產(chǎn)業(yè)和人口的地方，其經(jīng)濟(jì)聚集度和人口聚集度顯然都超過了定義城市所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，因此我們把特色小鎮(zhèn)進(jìn)一步定義為“城市功能基本單位”。

　　所謂城市功能主要是指具有城市的基礎(chǔ)設(shè)施和配套，被城市公共服務(wù)所覆蓋，同時(shí)融合的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間是一個(gè)具有創(chuàng)新帶動作用的載體；而所謂基本單位是指能夠擁有完整城市功能、具備城市屬性的最小的空間單元。按照這樣的定義，特色小鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的作用就非常獨(dú)特而具體了：特色小鎮(zhèn)可以根據(jù)需要，靈活地布局于任何城市和農(nóng)村地區(qū)，從而成為帶動城鄉(xiāng)發(fā)展的政策工具。

　　生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間融合是特色小鎮(zhèn)的重要特征。如果一個(gè)城市由若干或者無數(shù)個(gè)獨(dú)立的基本功能單位構(gòu)成，每個(gè)基本功能單位都能做到生產(chǎn)和生活功能的融合，那么城市病問題將不復(fù)存在，城市將變成宜業(yè)宜居的理想之地。

　　因此，布局于城市地區(qū)或者城市周邊的特色小鎮(zhèn)既可以成為治療“城市病”的“良方”，也可成為承接疏解城市功能的載體。從鄉(xiāng)村來看，特色小鎮(zhèn)投資規(guī)模一般都在幾十億甚至上百億，布局于農(nóng)村可以輻射周圍幾十甚至上百平方公里,帶動周邊鄉(xiāng)村的就業(yè)，人口聚集也會增加農(nóng)產(chǎn)品需求、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，成為鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力。

　　同時(shí)，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度是鄉(xiāng)村振興的重中之重，但這需要資本、技術(shù)和組織等要素的支撐和體制機(jī)制的創(chuàng)新，特色小鎮(zhèn)是城市要素下鄉(xiāng)的前沿陣地、體制機(jī)制創(chuàng)新的載體，通過特色小鎮(zhèn)的建設(shè)能夠?yàn)檗r(nóng)村土地、集體資產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)組織等領(lǐng)域的改革提供載體。

　　加強(qiáng)特色小鎮(zhèn)培育的三個(gè)著力點(diǎn)

　　目前特色小鎮(zhèn)的發(fā)展尚處于探索和規(guī)范階段，很多地方對特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵把握不清，國家的支持政策體系也尚未形成，導(dǎo)致特色小鎮(zhèn)應(yīng)有的作用尚未充分發(fā)揮。未來需要加強(qiáng)特色小鎮(zhèn)的培育，使其成為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要推動力量。

　　一是厘清特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵，明確特色小鎮(zhèn)發(fā)展定位與目標(biāo)。特色小鎮(zhèn)建設(shè)模式不同于小城市，也不同于產(chǎn)業(yè)園區(qū)和建制鎮(zhèn)。目前，各地由于對特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵認(rèn)識不清楚，盲目地把產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、體育基地、美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體以及建制鎮(zhèn)冠以特色小鎮(zhèn)的“帽子”。這是特色小鎮(zhèn)建設(shè)目前出現(xiàn)各種問題和亂象的根源。因此，要對特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)本質(zhì)內(nèi)涵清晰界定，引導(dǎo)各方面明確努力方向。

　　要明確企業(yè)的主體地位，提高小鎮(zhèn)建設(shè)和運(yùn)營的市場化程度。引導(dǎo)企業(yè)有效投資、對標(biāo)一流、擴(kuò)大高端供給，激發(fā)人們消費(fèi)需求。最大限度地激發(fā)市場主體活力和企業(yè)家創(chuàng)造力，鼓勵企業(yè)及高校、科研院所、社會組織等市場主體參與小鎮(zhèn)投資建設(shè)運(yùn)營，使之成為小鎮(zhèn)建設(shè)主力軍。政府的作用是提供引導(dǎo)和服務(wù)，制定科學(xué)合理的規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)作用，可考慮將規(guī)劃編制作為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的前提，以把準(zhǔn)特色定位為重要目標(biāo)，在小鎮(zhèn)空間布局、城市設(shè)計(jì)、功能組織方面做精、做細(xì)、做美，力求生產(chǎn)、生活、生態(tài)融合發(fā)展。提供設(shè)施配套、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、制度供給等方面的服務(wù)，從而為小鎮(zhèn)和企業(yè)發(fā)展提供更好的指引和營造更好的環(huán)境。

　　二是合理規(guī)劃布局，發(fā)揮特色小鎮(zhèn)“推進(jìn)器”的作用。不同類型的特色小鎮(zhèn)能夠發(fā)揮不同的作用，在需要的地方打造適合的特色小鎮(zhèn)對于帶動地方經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展具有重要作用。在特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃布局上，要從區(qū)域均衡發(fā)展的角度統(tǒng)籌考慮，既要在城市外圍、都市圈內(nèi)部等條件好的地方因勢利導(dǎo)地建設(shè)一批有實(shí)力的小鎮(zhèn)，又要在城鄉(xiāng)發(fā)展的斷裂帶和鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)地區(qū)打造一批具有較強(qiáng)帶動能力的小鎮(zhèn)。

　　同時(shí)，還要注重小鎮(zhèn)內(nèi)部功能的完善和提升，為各類要素聚集和流動打造良好的環(huán)境：科學(xué)謀劃、加大投入，完善城市功能和基礎(chǔ)設(shè)施；創(chuàng)新體制機(jī)制，營造聚集高端要素和產(chǎn)業(yè)的良好商業(yè)氛圍；加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和公共服務(wù)供給，打造優(yōu)質(zhì)的人居環(huán)境。

　　三是加強(qiáng)政策支持力度，破解特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的瓶頸。在政策措施方面，建議強(qiáng)化特色小鎮(zhèn)的土地、資金和人才保障。在土地保障方面，要盤活存量用地，建議鼓勵充分利用增減掛鉤、低效用地、低丘緩坡、農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地入市等方式盤活存量建設(shè)用地資源；針對特色小鎮(zhèn)實(shí)施柔性化的綠色供地機(jī)制。

　　在資金保障方面，要用好資金存量，提高各級政府、不同部門的現(xiàn)有資金使用效率；提供資金增量，建立特色小鎮(zhèn)專項(xiàng)基金；用好杠桿效應(yīng)，鼓勵利用財(cái)政資金聯(lián)合社會資本，共同發(fā)起特色小鎮(zhèn)建設(shè)基金；擴(kuò)大融資渠道，在有條件的地區(qū)擴(kuò)大農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓收益的融資功能。在人才保障方面，既要通過稅收優(yōu)惠、優(yōu)先落戶、人才獎勵等激勵措施吸引人才入駐，還要通過加大優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的供給吸引高端人才落戶小鎮(zhèn)，推動公共服務(wù)從按行政等級配置轉(zhuǎn)向按常住人口規(guī)模配置。