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如今特色小鎮發展火熱，然而在產業發展和市政道路、自來水廠、污水處理廠等一大批基礎設施建設方面，都需要大量的用地指標。假如按照浙江特色小鎮規劃面積3平方公里，建設面積1平方公里計算，“十三五”期間，1000個國家級特色小鎮就需要新增建設用地1000平方公里。因此，特色小鎮發展的土地要素保障問題亟待破解。
大多數特色小鎮面臨用地指標缺乏的困難
第一批127個全國特色小鎮建成區面積呈現出較為明顯的兩個極端現象，東部沿海地區的小城鎮建成區規模普遍較大，而內陸地區的小鎮建成區規模普遍偏小。建成區規模最大的是天津市濱海新區中塘鎮（56平方公里），最小的是北京市密云區古北口鎮（24公頃）。平均建成區規模為6.68平方公里。127個鎮(5個數據缺失)人均建設用地面積243.75平方米。據2014年統計，91.0%建制鎮的鎮區人口在2萬人以內，80.93%建制鎮的建成區面積在3平方公里以內。（縣城平均9.8萬人，12.6平方公里）
可以看出，第一批特色小鎮是全國建制鎮中的佼佼者，平均建成區面積是80%的鎮的兩倍，是縣城建成區平均面積的一半強。即使如此，在遇到的困難方面，入選的特色小鎮普遍反映建設用地指標是制約城鎮建設項目發展的最主要問題。
中央關于特色小鎮用地支持政策
在關于特色小鎮的部委指導文件中并沒有對特色小鎮的土地支持政策做具體的規定，但是特色小鎮培育屬于深入推進新型城鎮化工作的組成部分，因此我們可以從《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號）中看出特色小鎮用地政策的空間。
《若干意見》第六條“完善土地利用機制”為解決特色小鎮用地問題指出四個方向：
一是規范推進城鄉建設用地增減掛鉤。也就是說從城鄉建設用地增減掛鉤所獲得的用地指標是特色小鎮用地來源之一。
二是建立城鎮低效用地再開發激勵機制。允許存量土地使用權人在不違反法律法規、符合相關規劃的前提下，按照有關規定經批準后對土地進行再開發。這是提高原有用地效率的方式。
三是因地制宜推進低丘緩坡地開發。這種方式可新增用地。
四是完善土地經營權和宅基地使用權流轉機制。這里面含有兩塊，一塊是流轉，取得一定年限的使用權，另一塊是農民有償自愿退出，退出后減少的鄉村用地指標可以通過第一種方式轉化為增加的城市建設用地指標。
各省關于特色小鎮的用地支持政策是在宏觀的新型城鎮化土地利用機制的進一步具體化。
各省市解決特色小鎮用地的做法
梳理各省、自治區、直轄市關于特色小鎮（示范鎮、重點鎮）的用地政策，主要包括以下幾種措施：
1、在建設用地計劃中保證或優先安排，如重慶市專項下達特色小鎮示范點建設用地計劃指標。福建省國土廳對每個特色小鎮各安排100畝用地指標。
2、獎勵和懲罰用地指標。天津對如期完成年度規劃目標任務的，市里給予一定土地利用年度計劃指標獎勵。浙江對如期完成年度規劃目標任務的，省里按實際使用指標的50%給予配套獎勵，其中信息經濟、環保、高端裝備制造等產業類特色小鎮按60%給予配套獎勵；對3年內未達到規劃目標任務的，加倍倒扣省獎勵的用地指標。
3、城鄉建設用地增減掛鉤指標：湖北省2017年起單列下達每個特色小（城）鎮500畝增減掛鉤指標。陜西省政府為每個重點示范鎮提供1000畝土地增減掛鉤指標。
4、利用低丘緩坡、灘涂資源和存量建設用地。
5、工礦廢棄地復墾利用和城鎮低效用地再開發。
6、過渡期按原用途使用土地。如福建省和湖北省的新業態可實行繼續按原用途和土地權利類型使用土地的過渡期政策。
7、農村集體土地流轉和租賃。如內蒙古自治區鼓勵農村牧區集體經濟組織和農牧民以土地入股，集體建設用地使用權轉讓、租賃等方式有序地進行農家樂、牧家樂、家庭旅館、農莊旅游等旅游開發項目試點。
各省、自治區、直轄市的特色小鎮用地政策都是在《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》原則性意見基礎上的細化。
解決特色小鎮建設用地問題政策建議
解決特色小鎮建設用地的基本思路是存量土地挖潛提高效率，增量用地在土地使用計劃中保證或者城鄉建設用地增減掛鉤解決，結合農村集體建設用地改革讓集體建設用地通過入股、流轉參與特色小鎮建設。
1、堅持發展實業，防止打著特色小鎮名義，違法違規搞圈地開發。在考核固定資產投資規模時不含商品住宅和商業綜合體項目投資。對養老地產、旅游地產等房地產開發項目從嚴審批。
2、堅持產城融合原則，以城鎮為基礎，承載產業發展；以產業為保障，建設基礎設施，完善公共服務，吸引更多農業轉移人口。依托建制鎮建成區拓展，避免離開建制鎮新開辟特色小鎮規劃和建設區，從而避免占用更多耕地。
3、堅持集約節約用地原則，著力提高現有土地使用效率。127個鎮(5個數據缺失)人均建設用地面積243.75平方米，指標偏高。一些開發區、工業園區土地使用效率低，特色小鎮用地應與提高既有園區土地使用效率相結合。
4、堅持城鄉一體，村鎮聯動嚴則，鼓勵集體建設用地以入股或租賃等形式參與特色小鎮項目，分享特色小鎮發展收益，保護農民的合法權益。鼓勵地方開展資源變資產、資金變股金、農民變股東等改革。
5、堅持激勵和約束并舉的原則，建立用地長效機制。借鑒浙江創建制的做法，對完成規劃目標的小鎮進行獎勵，對未完成規劃目標的小鎮進行懲罰，有利于實現用地目標，提高用地效率。
（作者系全國市長研修學院（住房和城鄉建設部干部學院）城市發展研究所所長）
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