1.合理界定城市與鄉(xiāng)村

　　改革開放以來，我國城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟結(jié)構發(fā)生了巨大變化，以農(nóng)業(yè)為主的人口數(shù)量大幅減少，以農(nóng)業(yè)為主業(yè)的居民點也逐步縮小，大量村莊或轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦托〕擎?zhèn)，或連片發(fā)展為大中城市的一部分。但我國農(nóng)村工作目標所涉及的區(qū)域及人口對象基本沒有變化，政策未做適應性調(diào)整，這給農(nóng)村工作帶來了不小的困擾。當前最突出問題是，大量投入農(nóng)村建設的資源實際都投向了城市，很多農(nóng)業(yè)支持政策實際上支持了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這種情形不僅影響到對農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策的評估，也是對經(jīng)濟發(fā)展自然演化趨勢的扭曲，不利于農(nóng)村農(nóng)業(yè)投入效率的提高，也不利于國民經(jīng)濟的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，筆者認為，需要改變現(xiàn)有主要按政府行政級別和戶籍人口定義來劃分城鄉(xiāng)的做法，制定新的依據(jù)人口規(guī)模和人口密度為標準的城鄉(xiāng)區(qū)劃政策。可以考慮將建設用地數(shù)量持續(xù)上升，且核心區(qū)人口密度每平方公里超過5000人的地理單元定義為城市，將城市以外的其他非工礦區(qū)、非機場等特殊設施的區(qū)域定義為鄉(xiāng)村，可增加城市的數(shù)量，縮小城市的規(guī)模。允許各地在一定限度內(nèi)采用更為靈活的劃分標準。同時，國家應盡快出臺關于城鄉(xiāng)區(qū)劃調(diào)整的行政法規(guī)，使城鄉(xiāng)區(qū)劃調(diào)整及縣轄市的廢立實現(xiàn)常規(guī)化。

　　2.尊重城鄉(xiāng)人口布局規(guī)律

　　尊重城鄉(xiāng)人口布局規(guī)律，是鄉(xiāng)村規(guī)劃合理性的基礎。首先，從我國實際出發(fā)，鄉(xiāng)村規(guī)劃對城鄉(xiāng)人口布局要有一個合理的前瞻判斷。全國要按照農(nóng)村人口3億～4億、農(nóng)業(yè)人口1億左右去把握規(guī)劃的人口變動因素。據(jù)估算，我國未來的城市化率會在75%～80%之間，以我國總?cè)丝谶_到約15億峰值為時點，我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口很可能收縮到1億～2億左右。各地的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃也應根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟總量的農(nóng)業(yè)占比和農(nóng)村占比，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口的規(guī)模做出預估，不能按現(xiàn)有農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口的規(guī)模制定規(guī)劃，更不能把大量人口“回流”農(nóng)村的幻想作為制定規(guī)劃的基礎。

　　其次，如果沒有行政的強力干預，我國鄉(xiāng)村將形成大量小型專業(yè)農(nóng)戶居民點，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃必須對此有所考慮。專業(yè)農(nóng)戶擁有較大的土地經(jīng)營面積，并依托土地形成分散居住格局，這是現(xiàn)代農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的普遍景觀。合理的鄉(xiāng)村規(guī)劃不應隨意地、一刀切式地讓農(nóng)民搬遷。未來我國專業(yè)農(nóng)戶將會分散居住，而脫離農(nóng)業(yè)的居民則更多地選擇各類城市定居，這樣就會形成與現(xiàn)在自然村數(shù)量大體對應的約300萬個小型專業(yè)農(nóng)戶居民點，這意味目前很多公共服務設施派不上用途。

　　再次，在城鎮(zhèn)合理分布的條件下，專業(yè)農(nóng)戶可以與城市居民就近共享城市的公共服務。據(jù)研究分析，距離中小城市30分鐘路程以內(nèi)的農(nóng)村地域，各項反映農(nóng)業(yè)活力的指標都比較高。考慮到農(nóng)村道路以及公共交通的時間，每1200平方公里至少一座城市會發(fā)展農(nóng)業(yè)，這樣我國至少需要3000余座城市。專業(yè)農(nóng)戶距離城市較近，有利于學習現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術，分享城市服務，從而吸引更多年輕人從事農(nóng)業(yè)。因此專業(yè)農(nóng)戶小型居民點即使不配置某些公共服務設施，也不影響農(nóng)民享受公共服務。

　　最后，確定合理的“最小人口規(guī)模村莊”。筆者認為，能支撐一個優(yōu)質(zhì)小學存在的人口規(guī)模，通常是鄉(xiāng)村人口得以穩(wěn)定的最小規(guī)模。據(jù)估算這樣的規(guī)模通常為8000人～9000人為宜。如果明顯低于這個規(guī)模的居民點，在較長的時間里，人口會有外遷壓力，直至收縮為小型專業(yè)農(nóng)戶居民點。鄉(xiāng)村規(guī)劃須注意這個情形。

　　3.合理部署農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構

　　目前一些地方推出的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃多把鄉(xiāng)村旅游放在一個重要位置，這個傾向值得警惕。日本著名規(guī)劃師橫松先生就表示，日本政府曾出臺的鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展計劃就弊大于利，因為日本的鄉(xiāng)村旅游需求不足以支持鄉(xiāng)村旅游設施的正常運行，大量旅游資源過剩，影響了該國農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，實際上降低了日本農(nóng)民的收入，也影響了日本農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進程。

　　筆者研究估算，當前我國鄉(xiāng)村旅游的真正需求應該不超過3000億元，今后10年或更長的時間內(nèi)，也不會超過8000億元，但目前國內(nèi)的鄉(xiāng)村旅游投資熱潮洶涌，已經(jīng)出現(xiàn)泡沫跡象。筆者認為，鄉(xiāng)村風光應當作為公共品，免費向公眾開放，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃需要在鄉(xiāng)村旅游方面降溫。

　　此外，當前鄉(xiāng)村規(guī)劃的另一個熱點是發(fā)展有機農(nóng)業(yè)。有機農(nóng)業(yè)在歐盟發(fā)達國家已經(jīng)有幾十年的發(fā)展歷史，但至今種植面積不超過總面積的10%。又如：按照大行業(yè)分類，美國有機食品的銷售額目前為350億美元，但2014年美國農(nóng)業(yè)與食品行業(yè)的GDP為8350億美元，前者為后者的4.2%。若統(tǒng)一為GDP指標，這個數(shù)值可能更小。所以，有機農(nóng)業(yè)并不是美國農(nóng)業(yè)的主流，但這不能說明美國不重視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與安全。事實上，美國有一系列的關于普通農(nóng)產(chǎn)品安全的法律規(guī)定。筆者認為，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)部署重點，還應該是通過土地整治提高大田作物的國際市場競爭力，確保“飯碗端在中國人自己手上”。

　　4.防止農(nóng)村公共品過度供給

　　我們從農(nóng)業(yè)發(fā)達國家的經(jīng)驗中可以看到，農(nóng)村居民點的公共服務設施并不多，農(nóng)民實際上大多都是和就近的城市居民共享城市公共服務。以美國為例，美國公路總里程達600多萬公里，其中農(nóng)村道路有300萬公里。而我國現(xiàn)有農(nóng)村道路約400萬公里，基本是不同等級的鋪裝道路，在此基礎之上國家計劃還要修筑約200萬公里鄉(xiāng)村道路。實際上，農(nóng)村公共設施建設方面的問題不止道路建設。有的村莊還大搞綠地、大廣場，甚至亭臺樓閣、華表石雕等。鄉(xiāng)村規(guī)劃須對此類情形加以警惕，要防止農(nóng)村公共品過度供給。

　　5.以促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展為前提

　　讓農(nóng)民便捷地和城市居民共享公共服務設施，應當是編制鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的重要指導思想。為實現(xiàn)這個目標，需要做多方面的改革。筆者建議，應提高農(nóng)業(yè)縣的合并速度，將全國農(nóng)業(yè)縣數(shù)量減少一半左右，大力推進省直管縣改革，同時建立“縣轄市”建制，在全國發(fā)展2500個～3500個縣轄市。鼓勵專業(yè)農(nóng)戶分散居住，建立或保存300萬個左右的小型專業(yè)農(nóng)戶居民點。根據(jù)公共服務效率原則，在現(xiàn)有村莊基礎上，重點發(fā)展3萬個左右的農(nóng)村大型居民點。支持一定規(guī)模的家庭農(nóng)場主利用村莊建設用地建設自己的現(xiàn)代農(nóng)莊。鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的編制如果拋開城市體系就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，不遵循我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況和規(guī)律，鄉(xiāng)村建設將效率低下而且不堪重負。