我國養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展與國家宏觀政策有著密切關(guān)聯(lián)。對養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管政策作了制度文本上的簡要梳理，依照時間序列將其歷程劃分為四個階段：全面管控期、社會化開放期、制度規(guī)范期、標準化建設(shè)期，并從主要政策文件、主要特點、養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展狀況等方面進行了分析。養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管政策的基本趨勢是從管控到規(guī)制，具體表現(xiàn)為政策定位的去行政化、政策的支持功能強化、政策內(nèi)容具體化、政策目標的技術(shù)理性化四個方面。養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管政策及其發(fā)展被深刻嵌入國家治理框架中，受國家與社會的關(guān)系、福利供給模式、政府職能等一系列宏觀因素影響，把握這一點對我們正確理解和預(yù)測養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展趨勢有著重要意義。

　　隨著人口老齡化、高齡化、空巢化的發(fā)展，我國養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量迅速擴張。中國民政統(tǒng)計年鑒（2013）數(shù)據(jù)顯示：1978年我國收養(yǎng)機構(gòu)（含養(yǎng)老機構(gòu)）數(shù)量僅為8365個，而截止到2013年，全國各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)已達42，475個；從“十五”期間到“十一五”期間，我國養(yǎng)老床位平均每年的增長速度從5.0%提高到15.3%，而這一急劇增長的數(shù)據(jù)與民辦養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量的幾何級增長密切相關(guān)。同時，養(yǎng)老機構(gòu)或機構(gòu)養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)體系中的功能、地位大大增強。

　　2011年，民政部將2006年提出的“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的服務(wù)體系”修正為“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐，資金保障與服務(wù)保障相匹配，基本服務(wù)與選擇性服務(wù)相結(jié)合，形成‘政府主導(dǎo)、社會參與、全民關(guān)懷’的服務(wù)體系”的新表述。機構(gòu)養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)體系中從原來的“補充”地位走向“支撐”地位。在養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量快速增長、功能地位不斷凸顯的背景下，及時出臺相應(yīng)的養(yǎng)老機構(gòu)宏觀政策顯得尤為必要和緊迫。

　　養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量上的激增也凸顯出養(yǎng)老機構(gòu)尤其是民辦養(yǎng)老機構(gòu)在經(jīng)營管理、服務(wù)質(zhì)量等方面的問題，從而對養(yǎng)老機構(gòu)的宏觀監(jiān)管提出了客觀要求。在此背景下，政府如何有效扶持、監(jiān)管養(yǎng)老機構(gòu)對于未來我國養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展無疑具有重要的現(xiàn)實意義。

　　事實上，我國政府已經(jīng)為此做出了積極努力。民政部及相關(guān)部門制定了一系列針對養(yǎng)老機構(gòu)管理、服務(wù)和建設(shè)的法律法規(guī)、部門規(guī)章、國家標準及行業(yè)標準。這些政策和舉措表明，養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管政策已經(jīng)成為我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要組成部分。

　　本文試圖從歷史比較視角梳理自新中國成立以來與養(yǎng)老機構(gòu)相關(guān)的政策文件，通過對這些文件的初步分析找出其歷史脈絡(luò)和內(nèi)在聯(lián)系。文本搜索的文件來源包括北大法意網(wǎng)、民政部官方網(wǎng)站、《民政工作文件選編》、《中國民政統(tǒng)計年鑒》等資源。

　　一、全面管控期（1949-1977年）：包辦與整治

　　新中國成立初期，新生政權(quán)在積極發(fā)展生產(chǎn)、強化社會調(diào)控能力的同時，還需要維護社會秩序穩(wěn)定。為收容安置災(zāi)民、難民、貧民、散兵游勇、失業(yè)人員和無依無靠的孤老殘幼等人員，新政府在原有社會救濟機構(gòu)的基礎(chǔ)上設(shè)立了生產(chǎn)教養(yǎng)院，對他們進行救濟、教育和勞動改造。在社會主義改造期間，收養(yǎng)機構(gòu)并未對救助對象進行細分，比如尚未成立專門的養(yǎng)老機構(gòu)。同時，這些機構(gòu)除了承擔(dān)救濟的職能外，還有教育和勞動改造功能。截至1953年底，全國大約有920個生產(chǎn)教養(yǎng)院，收容孤老殘幼人員10萬人左右（崔乃夫，1994）。

　　1957年后，隨著三大改造任務(wù)的基本完成，生產(chǎn)教養(yǎng)院排除了有勞動能力人員，其名稱也演變?yōu)轲B(yǎng)老院等，工作內(nèi)容則從改造、教育、救濟為主轉(zhuǎn)向救濟、教育為主。在農(nóng)村，五保供養(yǎng)制度初步建立，并辦起了敬老院，為孤寡等老人提供服務(wù)。

　　1958年12月，中共八屆中央委員會六次會議通過《關(guān)于人民公社若干問題的決議》，提出“要辦好敬老院，為那些無子女依靠的老年人（五保戶）提供一個較好的生活場所”（劉喜堂，2010）。當年底，全國共辦起15萬多所敬老院，收養(yǎng)五保對象300余萬人。在城市，收養(yǎng)機構(gòu)的職能也逐漸轉(zhuǎn)向福利服務(wù)。

　　1959年，內(nèi)務(wù)部召開全國殘老兒童教養(yǎng)、精神病人收容療養(yǎng)工作湖北現(xiàn)場會議，提出今后各福利事業(yè)單位的名稱不再冠以“教養(yǎng)”二字，并確定了“以養(yǎng)為主，通過適當勞動、思想教育和文化娛樂活動，使老人身體健康，心情舒暢，幸福地度過晚年”的方針。此后，各地養(yǎng)老院進一步加強了對老年人的生活照顧，增加了護理、洗衣、炊事等服務(wù)人員，并增添了浴池、衛(wèi)生所、病號室等福利設(shè)施。

　　1961年，根據(jù)中共八屆九中全會精神和“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的八字方針，對作為社會福利事業(yè)單位的收養(yǎng)機構(gòu)又進行了全面調(diào)整和整頓，撤銷一批，合并一批，發(fā)展一批。內(nèi)務(wù)部專門整頓福利機構(gòu)，要求不得虐待收養(yǎng)對象，重申其社會福利性質(zhì)，開始明確福利機構(gòu)要向福利服務(wù)方向轉(zhuǎn)變。截至1964年，全國福利機構(gòu)共計733個，收養(yǎng)城鎮(zhèn)“三無”老人近7.9萬人（孫炳耀等，2002）。

　　1964年12月，內(nèi)務(wù)部召開全國城市社會救濟事業(yè)工作會議，提出“以階級斗爭觀點和革命精神，搞好事業(yè)單位的整頓、調(diào)整工作”。這次整頓和社會主義教育運動相結(jié)合，對各類收養(yǎng)人員在加強政治審查，弄清他們的出身成分和政治歷史情況后，貫徹階級路線，實行區(qū)別對待。

　　1965年，根據(jù)“縮短戰(zhàn)線，改變多、小、散局面”精神，再次進行調(diào)整合并，并將養(yǎng)老院和殘老院的名稱統(tǒng)一改為福利院。1969年，主管民政工作的內(nèi)務(wù)部撤銷。隨后一直到“文化大革命”結(jié)束，這些機構(gòu)都無一例外地處于政治運動中。

　　從新中國成立到改革開放前，對承擔(dān)養(yǎng)老功能的收養(yǎng)機構(gòu)管理始終伴隨著社會的政治運動。無論是社會主義改造時期的生產(chǎn)教養(yǎng)院還是社會主義建設(shè)時期的敬老院、養(yǎng)老院以及階級斗爭時期的福利院，國家對各類收容救濟機構(gòu)的管理常常伴隨當時的社會運動而施行各種整頓、調(diào)整。

　　概言之，此時期的收養(yǎng)機構(gòu)管理基本服從于政權(quán)建設(shè)需要，其根本目的在于貫徹階級路線，維護社會秩序的穩(wěn)定。與當時的公有制和計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)，收養(yǎng)機構(gòu)的基本職能定位是單一的供養(yǎng)救濟，機構(gòu)的基本性質(zhì)屬于事業(yè)單位。政府利用強大的行政手段調(diào)控各種福利資源，對收養(yǎng)機構(gòu)進行全方位管控。

　　這主要體現(xiàn)在：首先，在組織架構(gòu)上設(shè)置完備的黨政組織，對機構(gòu)實行行政化管理；其次，在人員配置上，嚴格按事業(yè)單位的要求下達編制計劃；再次，通過財政撥款等方式進行福利資源的分配。這種完全由政府包辦包管的模式極度強化了機構(gòu)對政府的依賴關(guān)系，在管理制度上也具有濃厚的政治色彩，故我們可以稱這一時期為“全面管控期”。

　　二、社會化開放期（1978-1998年）：放開與鼓勵

　　從1974年開始，全國各級民政機構(gòu)先后恢復(fù)，福利機構(gòu)也開始逐漸走上恢復(fù)重建之路。1978年3月5日，五屆全國人大一次會議通過決議，設(shè)立中華人民共和國民政部。1978年9月16日至27日，第七次全國民政工作會議在北京召開，時任民政部部長程子華做了題為《以揭批“四人幫”為綱，努力做好民政工作，為實現(xiàn)新時期的總?cè)蝿?wù)而奮斗》的報告。

　　1979年11月，民政部召開的全國城市社會救濟福利工作會議，根據(jù)中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會精神，撥亂反正，制定了恢復(fù)、整頓和發(fā)展社會福利事業(yè)的方針政策，養(yǎng)老機構(gòu)逐漸走上正軌，實行“以養(yǎng)為主”的方針，加強了院舍建設(shè)和思想政治工作。

　　隨后，1984年民政部在福建漳州的工作會議上，明確提出了“社會福利社會辦”的指導(dǎo)思想。1989年，民政部召開全國社會福利事業(yè)單位深化改革工作座談會，進一步提出“堅持社會福利社會辦的方針”。

　　1993年7月，黨中央印發(fā)的《關(guān)于黨政機構(gòu)改革的方案》和《關(guān)于黨政機構(gòu)改革方案的實施意見》明確提出，事業(yè)單位改革的方向是實行政事分開，推進事業(yè)單位的社會化，要鼓勵集體、企業(yè)、個人和各種社會力量興辦事業(yè)單位，隨后各個領(lǐng)域的“民辦事業(yè)單位”迅速發(fā)展。這些“民辦事業(yè)單位”即現(xiàn)在的民辦非企業(yè)單位（民辦養(yǎng)老機構(gòu)即為此屬性）的前身。1994年第十次全國民政工作會議提出“深化福利事業(yè)改革，加快社會福利社會化的進程”的要求，積極發(fā)動和依靠社會力量發(fā)展社會福利事業(yè)，加大社會福利事業(yè)各項體制改革的力度。

　　1998年以后，政府加大了對社會力量興辦福利機構(gòu)的政策引導(dǎo)和資金扶持。同年，為了推動社會福利社會化的進程，民政部在各地探索及實踐的基礎(chǔ)上，選擇13個城市進行了社會福利社會化試點。這一時期養(yǎng)老機構(gòu)打破了原有的政府包辦，從公辦機構(gòu)部分收養(yǎng)自費老人（自費代養(yǎng)），到鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)，政府對養(yǎng)老機構(gòu)的管理不斷走向開放，與此同時，民辦養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量持續(xù)增長。

　　這一時期政府對養(yǎng)老機構(gòu)的監(jiān)管打破了“全面管控期”的整治（整頓治理）模式，走向了社會化的政策開放和激勵模式。其轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在三個方面。首先，服務(wù)對象社會化。在全面管控時期，福利機構(gòu)收養(yǎng)救濟的對象主要局限于孤老殘幼等“三無”對象或五保老人；

　　社會化開放期其服務(wù)對象范圍開始擴大，逐漸招收自費老年人。其次，服務(wù)主體社會化。全面管控時期，所有的養(yǎng)老機構(gòu)都是公辦公營的事業(yè)單位；社會化改革后，民辦養(yǎng)老機構(gòu)開始興起，除政府以外的社會主體投資興辦并經(jīng)營管理的養(yǎng)老機構(gòu)逐漸增多，這些投資主體包括社區(qū)、街道、企業(yè)、個人等。再次，服務(wù)機制社會化。

　　在全面管控的包辦時期，養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營管理完全行政化；社會化開放后，機構(gòu)開始簡政放權(quán)，實行院長負責(zé)制，工作人員實行按勞取酬，獎勤罰懶，打破“大鍋飯”。可見，隨著宏觀政策的變化，養(yǎng)老機構(gòu)的性質(zhì)和功能發(fā)生了急劇的變化，養(yǎng)老機構(gòu)不再是單純的供養(yǎng)救濟單位，而是社會化福利部門。但在很長一段時期內(nèi)，人們對養(yǎng)老機構(gòu)的認知依然停留在全面管控期，將養(yǎng)老機構(gòu)視為政府專門給那些“三無”人員或五保老人設(shè)立的收養(yǎng)機構(gòu)。

　　三、制度規(guī)范期（1999-2008年）：激勵與監(jiān)管

　　在1979—1998年這20年間，養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管政策不斷走向開放，民辦養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量激增，大多數(shù)公辦養(yǎng)老院已經(jīng)完成服務(wù)轉(zhuǎn)型，出現(xiàn)了政府委托經(jīng)營、民辦公助、民辦民營以及非政府組織與企業(yè)聯(lián)辦等養(yǎng)老服務(wù)機制。1999年，民政部首次公布民辦養(yǎng)老機構(gòu)有關(guān)數(shù)據(jù)，當年民辦養(yǎng)老機構(gòu)共有床位1.7萬張，占整個養(yǎng)老機構(gòu)床位的1.6%。

　　進入21世紀后，對養(yǎng)老機構(gòu)的宏觀政策依然延續(xù)上一時期的大方向。2000年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等部門《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》，明確提出“國家資助社會各方面力量積極興辦社會福利事業(yè)，建立投資主體多元化、服務(wù)對象公眾化、運營方式市場化、服務(wù)內(nèi)容多樣化、服務(wù)隊伍專業(yè)化的新型社會福利體系”；

　　2005年，民政部出臺了《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》；2006年，全國老齡委辦公室、教育部、發(fā)展改革委、民政部等10個部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，提出積極支持以公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務(wù)等多種方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。這一系列政策法規(guī)的出臺，表明了政府對社會力量興辦福利機構(gòu)的支持態(tài)度。

　　與上一個時期的養(yǎng)老機構(gòu)開放政策不同，這一時期的宏觀政策不僅僅是簡單的放開，同時還出臺了具體的激勵政策。2000年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等部門《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》。

　　《意見》提出了政府對社會力量投資創(chuàng)辦的養(yǎng)老機構(gòu)給予扶持和優(yōu)惠的具體政策，如在地價上可適當給予優(yōu)惠，在用電上采取當?shù)刈顑?yōu)惠的價格，在電話和電信業(yè)務(wù)方面給予優(yōu)先照顧和優(yōu)惠。隨后財政部、國家稅務(wù)總局又發(fā)出《關(guān)于對老年服務(wù)機構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》，更加細致地規(guī)定：對包括個人等社會力量投資興辦的福利性、非營利性老年服務(wù)機構(gòu)（主要包括老年社會福利院、敬老院、養(yǎng)老院、老年服務(wù)中心、老年公寓、老年護理院、康復(fù)中心、托老所等），暫免征收企業(yè)所得稅以及老年服務(wù)機構(gòu)自用房產(chǎn)、土地、車船的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅；

　　對企業(yè)單位、社會團體和個人等社會力量向老年服務(wù)機構(gòu)的捐贈在繳納企業(yè)所得稅和個人所得稅前準予全額扣除。2005年出臺的《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》進一步明確了民辦養(yǎng)老機構(gòu)的優(yōu)待政策，再次強調(diào)要做好“社會力量投資興辦的福利性、非營利性的老年服務(wù)機構(gòu)相關(guān)免稅規(guī)定的落實工作”。無疑，這些激勵政策直接影響了民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。

　　養(yǎng)老機構(gòu)不同年代分布及增長狀況可以看出，國家的宏觀激勵政策進一步明確后，養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量和床位數(shù)出現(xiàn)了較高水平的持續(xù)增長。

　　社會福利社會化的基本制度方向和養(yǎng)老機構(gòu)社會化開放政策提高了社會服務(wù)效率，減輕了政府財政負擔(dān)，但同時也出現(xiàn)了一系列問題，如機構(gòu)管理混亂、追求經(jīng)濟利益的短期行為、機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量低下、各地養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展不平衡、不同類型養(yǎng)老機構(gòu)之間的不公平競爭等。在此背景下，養(yǎng)老機構(gòu)的宏觀政策進入了制度規(guī)范期。

　　1999年，民政部公布了《福利機構(gòu)管理暫行辦法》，對福利機構(gòu)的審批、管理及相應(yīng)的法律責(zé)任做出了明確規(guī)定，同年建設(shè)部公布了老年人建筑設(shè)計規(guī)范標準。2001年，民政部批準發(fā)布《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》行業(yè)標準，對養(yǎng)老機構(gòu)的管理提出了具體的要求。

　　2002年，民政部專門制定了養(yǎng)老護理員國家職業(yè)標準。由表4可以看出，這一時期，國務(wù)院、財政部、建部、民政部等各部門圍繞養(yǎng)老機構(gòu)的審批、管理、建筑設(shè)計、財稅等各方面都做出了明確的規(guī)定，國家對養(yǎng)老機構(gòu)的監(jiān)管逐漸走向制度化、規(guī)范化和具體化。

　　四、標準化建設(shè)期（2009-）：評估與規(guī)制

　　標準化建設(shè)期依然延續(xù)了社會化開放期對社會力量投資興辦養(yǎng)老機構(gòu)的激勵政策，并且進一步明確了激勵的對象、方式及落實問題。2012年，民政部發(fā)布了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實施意見》，提出鼓勵民間資本舉辦養(yǎng)老機構(gòu)或服務(wù)設(shè)施，參與提供基本養(yǎng)老服務(wù)，落實民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)惠政策，加強對民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的指導(dǎo)規(guī)范。

　　尤為引人注目的是，《意見》明確指出：“民間資本舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)或服務(wù)設(shè)施，可以按照舉辦目的，區(qū)分營利和非營利性質(zhì)，自主選擇民辦非企業(yè)單位和企業(yè)兩種法人登記類型。”這標志著國家對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的登記管理進一步放松。

　　另外，在投資主體上也進一步放開，鼓勵“境外資本在境內(nèi)投資設(shè)立養(yǎng)老機構(gòu)，對境內(nèi)養(yǎng)老機構(gòu)現(xiàn)有的稅收等優(yōu)惠政策，同樣適用于符合條件的境外投資者”。2013年，商務(wù)部、民政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于香港、澳門服務(wù)提供者在內(nèi)地舉辦營利性養(yǎng)老機構(gòu)和殘疾人服務(wù)機構(gòu)有關(guān)事項的通知》，允許港澳服務(wù)提供者以中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)或外資企業(yè)形式，通過新設(shè)或并購的方式在內(nèi)地設(shè)立營利性養(yǎng)老機構(gòu)和殘疾人服務(wù)機構(gòu)。

　　雖然在制度規(guī)范期政府制定了一系列關(guān)于養(yǎng)老機構(gòu)的激勵和規(guī)范化的政策，但是這些政策的落實很多時候存在缺位、錯位等問題，乃至出現(xiàn)了政策對一些養(yǎng)老機構(gòu)出現(xiàn)的安全事故監(jiān)管不到位的情形，此種情形被媒體報道后引起了社會的廣泛關(guān)注。

　　針對此類問題，2009年民政部決定在全國開展“兩規(guī)范”“一標準”①的落實情況專項檢查，并且制定了非常詳細的具有針對性的檢查表，表格的指標內(nèi)容包括設(shè)施設(shè)備、環(huán)節(jié)、服務(wù)、管理和隊伍建設(shè)四個維度，其中包括二級指標25項三級指標87項。2010年民政部發(fā)布了《關(guān)于在民政范圍內(nèi)推進管理標準化建設(shè)的方案（試行）》，提出在民政領(lǐng)域開展等級評定、合格評定及標準示范建設(shè)等管理標準化建設(shè)。

　　2012年國家標準委、國家發(fā)改委等27部門聯(lián)合印發(fā)了《社會管理和公共服務(wù)標準化工作“十二五”行動綱要》，2013年又制定了《社會管理和公共服務(wù)綜合標準化試點細則（試行）》。2014年民政部發(fā)布《關(guān)于加強養(yǎng)老服務(wù)標準化工作的指導(dǎo)意見》。

　　與這些標準化建設(shè)政策相關(guān)聯(lián)，在此期間，民政部及相關(guān)部門先后頒布實施了《老年養(yǎng)護院建設(shè)標準》《老年人社區(qū)日間照料中心建設(shè)標準》《養(yǎng)老護理員國家職業(yè)技能標準》《養(yǎng)老機構(gòu)安全管理》《養(yǎng)老機構(gòu)基本規(guī)范》《光榮院服務(wù)規(guī)范》《老年人能力評估》等一系列國家標準和行業(yè)標準（詳見表6）。可見，這一時期國家關(guān)于養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管政策的標準化傾向非常明顯，故可稱之為“標準化建設(shè)期”。

　　盡管在標準化建設(shè)時期養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管政策非常注重標準化建設(shè)，很多規(guī)章制度越來越細致，操作性越來越強，政策的工具化和理性化趨勢越來越明顯，但這并不表明這一時期沒有宏觀制度建設(shè)。事實上，該時期的監(jiān)管政策相對于上一個時期更加強化和規(guī)范化。

　　首先，對《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》（以下簡稱《老年法》）的修訂進一步從法律層面規(guī)定了養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立條件、準入許可和變更、終止、收費項目和標準等準入和管理制度，明確了相關(guān)部門對養(yǎng)老機構(gòu)的管理職責(zé)。

　　另外，2013年，民政部制定了兩部重要的部門規(guī)章——《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》和《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》，這標志著我國養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管政策開始走向成熟。

　　其次，政府購買養(yǎng)老服務(wù)的制度化。從2002年公布的《政府采購法》開始，政府購買養(yǎng)老服務(wù)逐漸走向制度化。2014年8月，財政部、發(fā)改委、民政部、全國老齡工作委員會辦公室聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》。《通知》明確提出：“到2020年，基本建立比較完善的政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度，建立健全由購買主體、養(yǎng)老服務(wù)對象以及第三方組成的綜合評審機制，加強購買養(yǎng)老服務(wù)項目績效評價，績效評價結(jié)果要向社會公布。”

　　再次，養(yǎng)老機構(gòu)評估的制度化。目前，我國養(yǎng)老機構(gòu)的評估工作由兩個體系完成：一是民政體系，包括兩個部門，即主管部門和登記部門，其中主管部門主要開展星級評定工作，登記部門則在民辦非企業(yè)的序列進行組織評估；另一個則是衛(wèi)生體系，主要針對具有醫(yī)療護理功能的護理院等。2013年民政部發(fā)布了《養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標準化建設(shè)規(guī)劃（2013-2017年）》征求意見稿，計劃用五年時間基本建立覆蓋全面、重點突出、結(jié)構(gòu)合理的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標準體系。可以預(yù)見，基于多方綜合的組織評估將是政府對養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管的重要組成部分。

　　五、小結(jié)：對我國養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管政策的簡要分析

　　（一）養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管政策的基本分類

　　新中國成立65年來，政府制定了一系列養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管政策，根據(jù)這些政策的目的與功能，我們可以將其概括為準入政策、優(yōu)惠政策、扶持政策和規(guī)范性政策四種政策類型。其中準入政策主要是考察養(yǎng)老機構(gòu)尤其是民辦養(yǎng)老機構(gòu)的合法性，涉及養(yǎng)老機構(gòu)的登記、審批等，例如《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》；

　　優(yōu)惠政策主要包括對養(yǎng)老機構(gòu)在稅收減免、土地供應(yīng)、水電價格等方面的特殊優(yōu)待；扶持政策是對養(yǎng)老機構(gòu)進行財政補貼、融資貸款等方面的支持政策；規(guī)范性政策則主要是針對養(yǎng)老機構(gòu)的管理提出的，這一類型的政策文件較多，在內(nèi)容上既包括對養(yǎng)老機構(gòu)總體管理方面的政策，如《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》《養(yǎng)老機構(gòu)基本規(guī)范》，也包括對養(yǎng)老機構(gòu)管理某一個具體方面的政策，如《養(yǎng)老機構(gòu)安全管理》等。從規(guī)范性文件的類型上看，主要包括三種：第一種是基本立法，如《老年法》；第二種是最普遍的部門規(guī)章，包括民政部門及其他相關(guān)部門發(fā)布或聯(lián)合發(fā)布的政策文件；第三種則是標準化文件，主要包括國家標準和行業(yè)標準。

　　（二）養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管政策的發(fā)展趨勢——從管控到規(guī)制

　　如前所述，我國養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管政策經(jīng)歷了全面管控——社會化開放——制度規(guī)范——標準化建設(shè)四個主要發(fā)展階段（詳見表7）。在這樣一個不斷發(fā)展變遷、不斷完善的歷程中，政府對養(yǎng)老機構(gòu)的監(jiān)管政策體現(xiàn)出幾個重要趨勢。首先，政策定位的逐漸去行政化。在社會福利社會化的過程中，政府職能不斷收縮，從服務(wù)的輸送者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的購買與監(jiān)管者，從政府包辦到政府扶持與監(jiān)管，對養(yǎng)老機構(gòu)的登記管理不斷松綁，不斷撤銷各種準入障礙。其次，政策的支持功能逐漸強化。面對愈來愈嚴重的老齡化問題，養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管政策的支持功能不斷強化，通過各種優(yōu)惠和扶持政策積極引導(dǎo)本土民間資本、港澳資本乃至境外資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。再次，政策內(nèi)容逐漸具體化。

　　從政策的基本內(nèi)容上看，無論是對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的支持政策還是對養(yǎng)老機構(gòu)的等級評定等政策，早期更多地都是一些基本原則式的陳述，而近期這些政策則日漸走向明確化和可操作化。尤其是關(guān)于養(yǎng)老機構(gòu)的評估政策，內(nèi)容非常詳細，接近操作手冊的形式。最后，政策目標的日益技術(shù)理性化。在“總體性支配權(quán)力到技術(shù)化的治理權(quán)力”的轉(zhuǎn)型過程中，伴隨政府購買服務(wù)制度化和組織評估的制度化，民政部及相關(guān)部門制定了一系列國家標準和行業(yè)標準，養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管政策從著重登記審批管理轉(zhuǎn)向機構(gòu)的經(jīng)營和規(guī)范化管理。

　　由此，養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管政策日漸走向?qū)I(yè)化、科學(xué)化，但同時也容易陷入技術(shù)化的窠臼，存在制度公正和政策落實的問題，尤其是其中凸顯的民辦養(yǎng)老機構(gòu)相對公辦機構(gòu)而言面臨種種制度上的不公正——盡管從政策制定的初衷看是為了鼓勵和支持民辦養(yǎng)老機構(gòu)，但在政策的具體執(zhí)行過程中常存在種種事實上的不平等。

　　毫無疑問，養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管政策的基本走向與整個社會的宏觀背景有關(guān)，會受到國家與社會的關(guān)系、福利供給模式、政府職能等一系列因素的影響，未來我們有必要進一步深入分析這些宏觀因素與養(yǎng)老機構(gòu)監(jiān)管政策的關(guān)系及這些監(jiān)管政策的政策效應(yīng)。