鄉村發展的鑰匙在城市。因為從商業上看，建設鄉村所需要的資源投入，以及由此而形成的產品和服務，最終主要由城市居民通過消費來買單。想要做好鄉村、抓好農業、幫助農民，必須好好研究城市購買力，好好研究城市購買力在落地鄉村過程中需要怎樣的空間權利表達。

　　01、鄉村振興需要城市購買力

　　“城里人周末、長假要出來度假，他們要到與水泥森林反差大的地方去。這些地方，既不是城市的景觀，但又有城市人可以接受的生活品質”?，F實中，城市居民周末和節假日下鄉度假的需求主要分為兩種方式來滿足，一種是城里人移動前往鄉村親自體驗鄉里的自然景觀、輕松氛圍和各類游樂項目，這需要城里人付出時間成本、經濟成本以及其它在城市休息游樂的機會；一種是把鄉村的景觀通過數字化加工以后送到城里，比如，浙江麗水市一帶很多年輕人把鄉村自然景觀拍攝制作成“短視頻內容”，然后以直播的方式向城市傳播。

　　現在，八億多城市居民的餐桌經濟，特別是大城市居民的餐桌，更多了對當地、當季鮮活農產品的需求。一方面，受農產品保鮮技術和運輸成本的制約，在大城市附近生產和運輸鮮活農產品更有優勢；另一方面，2020年以來遠距離冷鏈運輸受新冠疫情沖擊嚴重，城里人出于健康安全的考慮，對當地、當季鮮活農產品的需求更將不斷增強。

　　此外，隨著中心城市向高端制造和強輻射力生產性服務業的不斷升級，原本位于大城市中心地區的中小企業一方面出于降低成本和下沉市場重心的考慮，一方面出于就近毗鄰大城市商業網絡的考慮，未來將持續不斷地沿著中心城市近郊往鄉村遷移。

　　鄉村如何能夠提供足夠的供給，才能滿足城市的購買力，進而成為振興鄉村、擴大內需的重要一環？仔細觀察當前的城市購買力入鄉現象，其實早就頻繁地跨越了政府劃定的省、市、縣和鄉的行政治理邊界。

　　上述特征，客觀上對城鄉空間資源配置提出了如下訴求：

　　一是集體土地要向鄉村以外的不同主體開放流轉，特別是跨越各級、各類行政區劃邊界的限制，實現便利地置換、騰挪和位移。要大幅提升鄉村土地權利的流動性，絕不能限定于某個鄉（鎮）、縣、地級市和省級行政區劃單元以內配置建設用地。

　　二是突破“小生產”范疇，將細碎分散的鄉村土地權利整合為集中規?；a。過于分散的土地權利，既不利于在生產端提升效率、發揮規模優勢，也不利于在市場端降低農產品的品質考核成本。比如，為滿足當地當季的鮮活農產品需求，就要把大城市遠郊地區的那些發展非農產業收益不高的閑置集體建設用地，逐步轉變為優質成片的規?；r業用地，并進一步引入好的農業技術和農業投資。

　　三是土地要素與人才、資本、技術和信息等要素進行多樣化自由組合。為實現城市購買力的充分釋放，單靠土地這一要素是遠遠不夠的。土地要素只有在流動過程中，進一步與人才、資本、技術和信息等多種生產要素實現重新組合，才能夠在流動中集聚、在集聚中組合、在組合中輻射，進而滿足更加多樣化的城市需求。

　　02、辦證難卡住了城市購買力在鄉村落地

　　經由合法強制力認可的確權辦證服務，有助于強化生產要素在流動中釋放價值，以及在組合中放大價值的積蓄釋放機制?！冻捎迦珖y籌城鄉綜合配套改革試驗區評估報告》中提出，“任何財產權利只有經過規范度量、厘清、記錄和權威認證，才能得到廣泛的尊重和持久保護，才能夠順暢地進入多種形式的轉讓、抵押或擔保，才能優化資源配置，實現農村和農民的資產增值”。

　　未來一段時期，城市購買力將以更高頻次和更大規模集聚到鄉村門口，但鄉村能不能承接得好、接得住，城市購買力所需要的空間訴求能否獲得合法的權利表達是關鍵。然而，我們在成都、清遠、鷹潭等地的調查中發現，集體土地辦證存在種種困難，嚴重制約了城市購買力在鄉村落地。

　　通過梳理成都市多年來參與鄉村建設的企業的辦證情況發現，在成都市青白江區辦理集體建設用地入市主要有三個關鍵階段：

　　一是建設用地指標的落地階段，總共需要完成編制城鎮建新區變更方案、征求部門意見以及成都市規自局審查批復等10個步驟，理想情況下至少需要161天；

　　二是初始登記階段，總共需要完成收集并注銷原產權證以及新的權籍調查等19個步驟，至少需要208天；

　　三是掛牌流轉階段，總共需要完成確定出讓方案、上會審查、掛牌流轉以及變更登記等22個步驟，至少需要178天。

　　三項加起來，需要547天，即使最快的情況（扣除可并行辦理的步驟）也需要497天。這還僅僅只是理論辦證時間。由于實施過程中政府、企業、村集體對相關權益和辦理流程常常出現認識不統一情況，導致項目一拖就是七八年，投資遲遲無法收回。

　　不辦證的理由五花八門，而且不是一次公開說清楚，市場主體、村集體和群眾對此煩不勝煩。

　　據了解，西部某地的政府部門在辦理宅基地騰退原址確權登記過程中，就曾經先后以確權范圍與村莊規劃套合不一致、第二次國土調查數據需要套合第一次國土調查數據、區劃調整合并了村莊、村民小組合并造成權利人與之前申請的權利人不一致、因申請和確權登記決議時間太長需要重新簽字、村民小組合并的正式批復文件沒有下達等等理由，一直不給村集體和投資主體辦理確權登記手續。

　　更令人不解的是，當村集體和投資主體通過補充相關的承諾、說明，并多次溝通協調，初步解決了上述問題以后，政府部門卻又重新提出需要核實第三次國土調查數據的問題。而且，如果采取三調而不是二調的數據，現有集體建設用地當中的部分資源將從政府主管部門的臺帳系統中永久地滅失，由此勢必給村集體、農民造成巨大損失，并嚴重沖擊投資主體的正常商業運作。遲遲辦不了證，群眾和企業當然痛苦，但又必須默默忍受，大家為此耗費了大量時間精力。有的甚至喜歡上了“做政府的思想工作”、癡迷上了“跟政府部門吵架”。

　　據市場主體和部分村干部反應，在集體土地入市項目實施過程中，經常遇到主政官員更換、某項政策倒退和反復、“三農專家”理論批判、粗心記者不負責任的新聞報導等突發因素。這些因素，雖然與辦證的具體業務并不直接相關，但卻造成各方對集體土地收益分配、商鋪產權歸屬等問題方面的認識混亂，進而使辦證流程被嚴重拖延，最后甚至有可能完全辦不下證。

　　03、辦證難限制了內需中的農村供給

　　市場系統的運轉，需要一系列以合法強制力為支撐的制度約束，脫離了這類約束，人們在競爭資源時就會偏離“出價”的規則，轉而采取“出嘴”、“出拳”、“走關系”甚至“出命”來維護和獲取利益。辦證屬于典型的政府行為，是公權力發揮作用的重要領域，其主要目的是把對稀缺資源的競爭引向“價高者得”。

　?。ㄒ唬┊a權界定是市場正常運轉的基石，辦證難傳遞了合法強制力配置偏誤的信號。

　　為什么集體土地證只能由政府頒發？因為政府頒發的產權證才是“硬通貨”，背后有合法強制力的支撐，效力更大，公信力更強。通俗一點看，政府頒發的“大本本”與村集體或企業頒發的“小本本”相比，大本本更容易取得陌生人、企業和銀行主體的信任，省去了“證明這個東西是我的”交易費用；節省了這個交易費用，集體土地就能在更大范圍內方便地轉讓、轉讓再轉讓，也才可能把未來的收益提前支用。理論一點說，因為合法強制力可以在“不經過權利人同意的前提下增加成本”，具備合法強制力認可的權利一旦被侵害，被侵害人可以借助合法強制力向侵害人施加高昂的成本。從這個意義上說，辦證的難易，體現了政府（包括中央政府和地方政府）對于合法強制力的配置導向，如果政府真的支持市場在資源配置中起決定性作用，就應當把合法強制力配置到支持辦證的方向去。反過來，如果集體土地遲遲辦不了證，人們會認為，政府并不支持市場在集體土地資源配置當中起決定性作用。

　?。ǘ┺k證難使部分城市需求成為無法落地的“懸空寺”。

　　辦證的效率，體現了一個城市的營商環境。辦證越難的地方，營商環境相對就越差。當辦證難到一定程度，交易成本超過了收益，為滿足城市需求的投資就沒法在鄉村落地，城市購買力自然就難以釋放。在廣東清遠市清城區新馬村，一位來自浙江溫州的企業家發現粵港澳灣區一帶的小龍蝦近年來明顯供不應求，決定在1200畝集體土地上投資修建一個小龍蝦綜合體驗項目，但因為清城區沒有給新馬村建設用地指標，清遠市也沒有集體建設用地異地調整入市的政策通道，所以這位企業家遲遲不敢投錢開工。看上不錯的城市需求，只能懸在空中落不了地。對于已經投資下注的集體建設用地項目，事情的影響更加深遠，如果政府一直拖延，企業很容易因為辦不了證被拖死。所有吃過虧的企業，會把辦證難這一營商環境的信號廣泛傳播，有經驗的企業家自然就不建議身邊的企業家朋友前去投資。

　?。ㄈ┺k證難把部分城市需求逼入法外世界。

　　如果供不應求的局面高度緊張，真實需求就不會輕易地萎縮或滅失，還會被“辦證難”逼入另一個弱權利狀態的法外世界，并由此催生出多種多樣的替代性產權。

　　有的采取“倒爬樓梯”的辦法，形成脫離法律文本保護的事實產權?，F實中，有的企業為了度過經營難關，利用一份投資或入股協議把尚未取得產權證的集體土地先賣掉了，造成了事實上的交易和流轉，然后再慢慢跟政府磨，以圖事后追認和辦理部分產權證。為什么買家即使在沒有證的情況下也敢購買？一則因為價格便宜，二則因為上漲預期明顯。但這樣做的風險也是顯而易見的，如果企業拿到賣地款跑路，責任和風險就會轉移給政府、村集體和農民。

　　有的則逼出了一個“局部合法產權”。比如，在浙江省樂清市，2009年樂清市政府對于本市范圍內農業戶口之間的農房買賣給予產權登記，并允許其轉讓和抵押。北京大學周其仁教授在其“權利界定的空間表達——城鄉中國的一道難題”提到，“雖然政府規定交易必須在本市農民之間進行，但實際情況是外地購房者也可以成交、過戶、轉讓，只是拿不到政府承認的合法手續，要想合法除非找本地人結婚，或者找本地人代持。”

　　又比如，在深圳，大量經濟活動發生于法外建筑當中，構成了一個更加靈活多樣的世界。除了農民私建房以外，深圳市還存在一類“村委統建房”。由于房屋所有權人不能是“非集體成員”的買家，買家只能拿到一份由村委會見證和備案的“交易合同”。這類住房屬于村委頒發的產權，村委會實際上部分地承擔了村委統建房屋的產權界定和保護職能。

　　有的則逼出了一個“自用產權”。現實中，不少買家干脆放棄了再次轉讓的機會，以“合作建房協議”代替產權證。這些買家更多以自用為主，在購買之前就預期不會再轉手，所以自愿接受沒有產權證的情況。

　　在成都，買家為了減少因買賣合同被判無法律效力所引發的損失，想出了“組合契約”的辦法：比如，一棟價值50萬元的農民房，買賣雙方在自愿交易的合同中注明實際成交價款為100萬元。買家以現金付款的方式支付給賣家50萬元（采用現金付款是為了防止賣家利用轉賬證明違反交易約定）。賣家寫一張100萬元的收據并簽字。如果將來賣家反悔，法院判定交易合同無效。但是，簽過字的收據依然是有效的借貸證明，于是買家退還房屋，賣家則按照收據上注明的100萬元補償買家。

　　大量經濟活動被逼到法外世界，帶來兩方面困難：

　　一是隨著處于法外的經濟活動規模日益增大，對政府治理能力構成了嚴重的挑戰。一旦發生難以解決的巨大糾紛和連鎖反應，最后還得由政府出面來收拾局面，以減緩社會可能受到的更大破壞和沖擊；

　　二是法外經濟活動并沒有承擔納稅義務，政府減少了公共財政收入，既無法為更多法外經濟活動提供服務，也無法為糾紛處理成本提前儲備財力。

　　04、在經驗當中提煉合法的權利表達元素

　　現實世界中，“地基”出了問題，要么把其上的經濟活動全部推倒或消滅，要么想辦法在不影響經濟活動運轉的同時，逐步加固底層的制度基礎。本文認為，由于集體土地主要以存量盤活為特征、又多以法外經濟活動規模較大為實際前提，因而特別需要類似“千斤頂”的政策工具——好比我們在維修汽車時，經常使用的一類安全操作工具。這類工具，絕不能靠在黑板上做邏輯推理推出來，只能從經驗當中提煉。好在多年來，不少地方的群眾和基層部門已經創造出一些辦法，現將這些經驗當中富含的啟發總結如下。

　　第一，把經濟活動的合法與土地的合法適當區分開來。

　　實踐表明，完全可以在不觸動土地空間合法合規性的前提下，把經濟活動納入合法的范疇。主要的實例有：

　　1、深圳市把違建與利用違建的工商經營活動恰當地區分開來，允許違建場地上的經營者憑一份“經營活動證明”辦理工商注冊登記；把消防鑒定與土地權屬分開來處理，給予滿足消防最低要求的“違建”發放消防相關證件；把虛擬空間合法與房產合法區分開，放寬申領網絡牌照需要合法房產證明的前置條件。

　　2、湖北省荊門市將合法的市民權利與不合法的土地權利區分開來，允許購買城中村內的小產權房并長期居住的農業轉移人口落戶。

　　第二，采取累進確權稅的辦法，對于部分超出法定標準的事實產權征收帶有確權性質的稅。

　　比如，在《深圳新土改》一書中，深圳市在城市更新過程中曾經提出過一種思路：“只要以土地實物的形式繳納一定數量的確權稅，合法外土地就可以實現確權”“凡納入更新范圍的土地，20%無償交給政府，而在余下80%的開發面積中，再預留15%作為項目的公共配套用地”。在確權過程中，還可劃定一個戶均或人均集體住宅和工商業用地的最高適用范圍，對于超出基本標準的集體土地，超限越多，“確權稅”稅率越高。超過最高限的，暫緩受理確權，擇機采取局部拆除、高額罰款、平價征用等政策。

　　第三，創新權利表達方式，容納暫不符合現行政策但具備現實合理性的權利。

　　2008—2010年間，四川省成都市曾經做過一次全域范圍內的土地確權，其中對于超出國家和省定標準的宅基地的確權方法，即使現在看來也極富啟發。北京大學國家發展研究院綜合課題組《成都市土地改革試驗第二期調研—確權與確權成本研究》（2010年7月）的報告中提到：“簡單來說，成都在宅基地確權的做法是，在宅基地類型外，另外再增設一個‘其他建設用地’類型，然后用這兩個類型的加總面積，作為最終的農戶住宅建設用地面積，以此解決普遍存在的農戶宅基地面積超過相關規定的問題”。

　　此外，各地根據實際提出的新型產業用地、點狀用地、“白地”等都帶有創新權利表達方式的特點，值得各地的政策實踐者借鑒。

　　第四，采取上下結合的辦法，交給實踐而不是理論，來逐步解決爭議依然較大、目前確實辦不了證的集體土地產權問題。

　　一是如佛山市順德區探索簡化歷史違法用地處罰手續”。

　　二是嘗試在現有政策流程范圍內化繁為簡，能解決一步就往前走一步。大幅縮減集體建設用地指標落地、首次登記辦證以及掛牌交易階段的審批程序，取消或簡化一些不合理的要件審查（如產業策劃規劃方案），整合可并行操作的流程，大幅壓縮辦證時間。

　　三是借助數字化技術破解集體土地確權的信任難題，貴州湄潭縣借助區塊鏈技術開展承包地確權和抵押貸款的做法值得關注。

　　總之，要通過不斷積累集體土地辦證的實踐經驗，把一次性初始確權導入現代財產登記（變更）制度，最后成為權利當事人隨時提出、隨時就可以得到受理的行政服務的一個常年項目。